ΤΑΥΤΟΤΗΤΑ ΑΠΟΦΑΣΗΣ
Σχηματισμός: Τριμελής Επιτροπή του Α΄ Τμήματος, απόφαση οριστική.
Κρίσιμες διατάξεις: Άρθρο 6 § 1 ΕΣΔΑ (δικαίωμα πρόσβασης σε δικαστήριο),
άρθρο 1 Πρωτοκόλλου αριθ. 1 και άρθρο 13 ΕΣΔΑ (χωρίς αυτοτελή εξέταση), άρθρο 41 ΕΣΔΑ
Αντικείμενο: Άρνηση ή ουσιαστικά ανεπαρκής επιστροφή των εξόδων νομικής εκπροσώπησης σε διαδίκους των οποίων οι προσφυγές κατά πράξεων δημόσιας εξουσίας είχαν επιτυχή έκβαση, είτε χωρίς επαρκή ειδική αιτιολογία είτε, ως προς την τρίτη προσφεύγουσα, με επιδίκαση ποσού που το ΕΔΔΑ θεώρησε στην πράξη συμβολικό, χωρίς έλεγχο αναλογικότητας.
Διατακτικό: Παραβίαση άρθρου 6 § 1 ΕΣΔΑ
Δίκαιη ικανοποίηση: Πρώτη προσφεύγουσα: 4.421,20 ευρώ για υλική ζημία (μείον το τυχόν ήδη επιστραφέν ενιαίο δικαστικό τέλος), 3.000 ευρώ για ηθική βλάβη και 4.000 ευρώ για έξοδα. Τρίτη προσφεύγουσα: 4.500 ευρώ για υλική ζημία και 4.000 ευρώ για έξοδα. Δεύτερη προσφεύγουσα: καμία επιδίκαση (δεν υπέβαλε αίτημα)
Η ΑΠΟΦΑΣΗ ΣΥΝΟΠΤΙΚΑ
Τρεις προσφεύγουσες, δύο Ιταλίδες υπήκοοι και μία ιταλική εταιρεία, προσέφυγαν στα διοικητικά δικαστήρια κατά αρνήσεων της διοίκησης να τους επιτρέψει πρόσβαση σε διοικητικά έγγραφα. Η πρώτη και η τρίτη πέτυχαν δικαστικά το ουσιαστικό αίτημά τους, ενώ στη δεύτερη η διοίκηση χορήγησε τα έγγραφα μετά την άσκηση του ενδίκου βοηθήματος και η δίκη καταργήθηκε. Τα δικαστήρια όμως συμψήφισαν τα δικαστικά έξοδα με στερεότυπες διατυπώσεις («περιστάσεις της υπόθεσης», «δικαιολογημένοι λόγοι») ή, στην περίπτωση της εταιρείας, επιδίκασαν 200 ευρώ λόγω του απλού χαρακτήρα της διαδικασίας. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η εκ των υστέρων άρνηση επιστροφής των εξόδων σε διαφορά κατά του Δημοσίου συνιστά περιορισμό του δικαιώματος πρόσβασης σε δικαστήριο, και ότι το συμβολικό ποσό ισοδυναμεί με άρνηση. Ακόμη και αν η περιορισμένη επιστροφή δικαστικών εξόδων μπορεί να υπηρετεί θεμιτές δημοσιονομικές επιδιώξεις, απαιτείται εύλογη σχέση αναλογικότητας. Τα εθνικά δικαστήρια δεν αιτιολόγησαν επαρκώς την απόκλιση από τον κανόνα ότι ο ηττηθείς διάδικος φέρει τα έξοδα, όπως απαιτούσε και το ίδιο το ιταλικό δίκαιο, ούτε εξέτασαν την αναλογικότητα του επιδικασθέντος ποσού. Η απλότητα της διαδικασίας μπορεί να δικαιολογήσει μειωμένη επιδίκαση, όχι όμως από μόνη της την πλήρη μη επιδίκαση. Το ΕΔΔΑ διαπίστωσε παραβίαση του άρθρου 6 § 1 ΕΣΔΑ.
Η ΣΥΝΕΙΣΦΟΡΑ ΤΗΣ ΑΠΟΦΑΣΗΣ
Η απόφαση μεταφέρει στην ιταλική διοικητική δίκη τη νομολογιακή γραμμή που διαμορφώθηκε κυρίως σε κροατικές και λιθουανικές υποθέσεις, και προσθέτει τρεις πρακτικές διευκρινίσεις. Το συμβολικό ποσό εξομοιώνεται με άρνηση. Η απλότητα της διαδικασίας, από μόνη της, δεν αρκεί για πλήρη μη επιδίκαση εξόδων, μπορεί όμως να δικαιολογήσει μειωμένο ποσό εφόσον προηγείται συγκεκριμένος έλεγχος αναλογικότητας. Η καθυστερημένη συμμόρφωση της διοίκησης κατά τη διάρκεια της δίκης δεν εξαλείφει τα ήδη γενόμενα έξοδα. Η κρίση έχει ιδιαίτερη πρακτική σημασία για διαδίκους που νικούν σε διαφορές κατά του Δημοσίου οι οποίες απορρέουν από την άσκηση δημόσιας εξουσίας, καθώς και για τα εθνικά δικαστήρια όταν αποκλίνουν από τον κανόνα καταλογισμού των εξόδων.
ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΑ ΠΕΡΙΣΤΑΤΙΚΑ ΚΑΙ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
Οι προσφεύγουσες άσκησαν, σε διάφορες ημερομηνίες, ένδικα βοηθήματα ενώπιον των Περιφερειακών Διοικητικών Δικαστηρίων (Tribunali Amministrativi Regionali, TAR) κατά αρνήσεων διαφόρων αρχών να τους επιτρέψουν πρόσβαση σε έγγραφα διοικητικών διαδικασιών.
Πρώτη προσφεύγουσα (προσφ. 10868/15). Το TAR απέρριψε το ένδικο βοήθημά της. Στις 26 Αυγούστου 2014 το Συμβούλιο της Επικρατείας (Consiglio di Stato) δέχθηκε έναν λόγο έφεσης και επέτρεψε την πρόσβαση, ορίζοντας όμως ότι, «ενόψει των περιστάσεων», κάθε διάδικος φέρει τα έξοδά του. Η προσφυγή στο Στρασβούργο ασκήθηκε στις 25 Φεβρουαρίου 2015.
Δεύτερη προσφεύγουσα (προσφ. 31961/23). Στις 12 Ιουνίου 2022 κοινοποίησε το ένδικο βοήθημά της στην αρμόδια αρχή. Η αρχή χορήγησε στη συνέχεια την πρόσβαση και η προσφεύγουσα ζήτησε την κατάργηση της δίκης. Στις 17 Οκτωβρίου 2022 το TAR κατήργησε τη δίκη και συμψήφισε τα έξοδα (spese compensate). Στις 7 Απριλίου 2023 το Συμβούλιο της Επικρατείας απέρριψε την έφεσή της, τονίζοντας ότι τα διοικητικά δικαστήρια διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια να κρίνουν ότι υπάρχουν δικαιολογημένοι λόγοι συμψηφισμού. Η προσφυγή στο Στρασβούργο ασκήθηκε στις 5 Αυγούστου 2023.
Τρίτη προσφεύγουσα (προσφ. 31978/23). Το TAR δέχθηκε το ένδικο βοήθημα της εταιρείας και υποχρέωσε την αρχή να καταβάλει 200 ευρώ για αμοιβή δικηγόρου και ενιαίο δικαστικό τέλος (contributo unificato). Η εταιρεία άσκησε έφεση λόγω ανεπάρκειας του ποσού. Στις 18 Απριλίου 2023 το Συμβούλιο της Επικρατείας την απέρριψε. Έκρινε ότι η κατ’ αποκοπή επιδίκαση αποτελεί πάγια πρακτική, ότι τα διοικητικά δικαστήρια δεν δεσμεύονται από την ελάχιστη κλίμακα αμοιβών του διατάγματος αριθ. 55 της 10ης Μαρτίου 2014 του Υπουργείου Δικαιοσύνης και ότι, ενόψει της απλοποιημένης διαδικασίας, το ποσό ήταν εύλογο. Η προσφυγή στο Στρασβούργο ασκήθηκε στις 4 Αυγούστου 2023.
Αιτιάσεις. Οι προσφεύγουσες επικαλέστηκαν παραβίαση του δικαιώματος πρόσβασης σε δικαστήριο (άρθρο 6 § 1 ΕΣΔΑ) και προέβαλαν την ίδια αιτίαση και υπό το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου αριθ. 1 ή/και το άρθρο 13 ΕΣΔΑ.
ΤΟ ΣΤΡΑΣΒΟΥΡΓΟ ΑΠΟΦΑΣΙΖΕΙ…
Άρθρο 6 § 1 ΕΣΔΑ. Δικαίωμα πρόσβασης σε δικαστήριο. Αναιτιολόγητη άρνηση επιστροφής δικαστικών εξόδων σε διαφορά κατά του Δημοσίου. Παραβίαση
Παραδεκτό: Το Δικαστήριο ένωσε τις τρεις προσφυγές λόγω του ομοειδούς αντικειμένου τους (παρ. 13). Έκρινε ότι η αιτίαση δεν ήταν προδήλως αβάσιμη κατά την έννοια του άρθρου 35 § 3 στοιχ. α΄ ΕΣΔΑ ούτε απαράδεκτη για άλλο λόγο, και την κήρυξε παραδεκτή (παρ. 14). Η απόφαση δεν καταγράφει ενστάσεις απαραδέκτου της Κυβέρνησης.
Επί της ουσίας: Γενικές αρχές. Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι, ακόμη και όταν η πρόσβαση σε δικαστήριο δεν αρνήθηκε, η εκ των υστέρων άρνηση επιστροφής των εξόδων του διαδίκου που δικαιώθηκε σε διαφορά κατά του Δημοσίου, η οποία απορρέει από την άσκηση δημόσιας εξουσίας, συνιστά περιορισμό του δικαιώματος πρόσβασης. Ο περιορισμός αυτός είναι συμβατός με το άρθρο 6 § 1 μόνον εφόσον επιδιώκει νόμιμο σκοπό και τηρεί εύλογη σχέση αναλογικότητας (παρ. 15, με παραπομπή στις Moskalj κατά Κροατίας, § 82, και Černius και Rinkevičius κατά Λιθουανίας, § 68).
Ύπαρξη περιορισμού. Οι προσφεύγουσες είχαν επιτυχή έκβαση στις ενέργειές τους κατά του κράτους για πράξεις που συνδέονταν με την άσκηση δημόσιας εξουσίας. Η άρνηση επιστροφής των εξόδων συνιστούσε επομένως περιορισμό. Το ίδιο ισχύει για την τρίτη προσφεύγουσα, διότι το συμβολικό ποσό την υποχρέωσε ουσιαστικά να φέρει η ίδια τα έξοδά της (παρ. 16).
Νόμιμος σκοπός. Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η μετακύλιση στον ιδιώτη του κόστους διόρθωσης των σφαλμάτων του κράτους αντιβαίνει στην πάγια αρχή ότι ο κίνδυνος σφάλματος της κρατικής αρχής βαρύνει το ίδιο το κράτος (Zustović κατά Κροατίας, § 106). Δεν απέκλεισε, ωστόσο, ότι ο περιορισμός της επιστροφής αμοιβών δικηγόρου στη διοικητική δίκη μπορεί να δικαιολογείται από δημοσιονομικές εκτιμήσεις δημοσίου συμφέροντος (Černius και Rinkevičius, § 69).
Το κρίσιμο ερώτημα ήταν η αναλογικότητα (παρ. 17).
Αναλογικότητα και υποχρέωση αιτιολογίας. Η Κυβέρνηση υποστήριξε ότι οι αποφάσεις εμπίπτουν στην ευρεία διακριτική ευχέρεια των διοικητικών δικαστηρίων. Το Δικαστήριο αντέταξε ότι τα κράτη διαθέτουν ευρύ περιθώριο εκτίμησης κατά τη ρύθμιση της κατανομής των εξόδων (National Movement Ekoglasnost κατά Βουλγαρίας, § 83), τα εθνικά δικαστήρια όμως οφείλουν τουλάχιστον να αιτιολογούν τις αποφάσεις τους (Moskalj, §§ 87-88, Dragan Kovačević κατά Κροατίας, § 83) (παρ. 18). Η υποχρέωση αυτή προκύπτει και από το ιταλικό δίκαιο. Το άρθρο 26 του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 104 της 2ας Ιουλίου 2010 παραπέμπει στα άρθρα 91 και 92 του Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας. Το άρθρο 91 καθιερώνει ως κανόνα ότι ο ηττηθείς διάδικος φέρει τα έξοδα (principio della soccombenza), ενώ το άρθρο 92 § 2 στις εκδοχές που ήταν εφαρμοστέες στις υποθέσεις των προσφευγουσών επέτρεπε την απόκλιση για «σοβαρούς και εξαιρετικούς λόγους, οι οποίοι πρέπει να αναφέρονται ρητά». Το ΕΔΔΑ επισήμανε επίσης ότι οι σχετικοί λόγοι απόκλισης απαριθμούνταν εξαντλητικά στις εφαρμοστέες εθνικές διατάξεις. Η ίδια η Κυβέρνηση επικαλέστηκε αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας (αριθ. 1816/2024 και 4536/2018) που απαιτούν αιτιολογία ή, τουλάχιστον, λόγους συναγόμενους από τα συμφραζόμενα (παρ. 19). Το Δικαστήριο δέχθηκε ότι μπορεί να υπάρχουν λόγοι απόκλισης, οι οποίοι όμως πρέπει να διατυπώνονται με σαφήνεια (παρ. 20).
«Μολονότι τα κράτη απολαύουν ευρέος περιθωρίου εκτίμησης κατά τη ρύθμιση των συστημάτων κατανομής των δικαστικών εξόδων, τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν τουλάχιστον να αιτιολογούν τις αποφάσεις τους» (παρ. 18)
Εφαρμογή. Για την πρώτη και τη δεύτερη προσφεύγουσα, η επίκληση των «περιστάσεων της υπόθεσης» και των «δικαιολογημένων λόγων» δεν πληρούσε την υποχρέωση αιτιολογίας (παρ. 21). Για την τρίτη, το Συμβούλιο της Επικρατείας επικαλέστηκε την απλότητα της διαδικασίας, την οποία η Κυβέρνηση πρόβαλε ως κοινή αιτιολογία και για τις τρεις υποθέσεις, λόγω του απλοποιημένου χαρακτήρα της διαδικασίας πρόσβασης σε έγγραφα του άρθρου 116 του νομοθετικού διατάγματος 104/2010 (παρ. 21). Το Δικαστήριο απάντησε ότι η απλότητα δεν δικαιολογεί αφ’ εαυτής τη μη εφαρμογή του κανόνα ότι ο ηττηθείς διάδικος φέρει τα έξοδα, μπορεί όμως να δικαιολογήσει μειωμένη επιδίκαση, εφόσον διενεργείται έλεγχος αναλογικότητας, ο οποίος έλειπε (παρ. 22). Ανεξαρτήτως του αν τα δικαστήρια όφειλαν να ανατρέξουν στην υπουργική κλίμακα αμοιβών, κρίσιμο ήταν ότι δεν παρέθεσαν λόγους ως προς το αν η συγκεκριμένη απόφαση περί εξόδων μπορούσε να θεωρηθεί δίκαιη και δικαιολογημένη υπό τις ειδικές περιστάσεις της υπόθεσης (παρ. 23).
Λοιπά επιχειρήματα της Κυβέρνησης. Το Δικαστήριο απέρριψε το επιχείρημα ότι οι προσφεύγουσες μπορούσαν να παραστούν χωρίς δικηγόρο, υπενθυμίζοντας τον ιδιαίτερο ρόλο των δικηγόρων στην απονομή της δικαιοσύνης (παρ. 24, Černius και Rinkevičius, § 70). Για την πρώτη προσφεύγουσα, η απόρριψη σε πρώτο βαθμό δεν δικαιολογούσε τον συμψηφισμό, αφού η έφεση ανέτρεψε την απόφαση και τα σφάλματα της αρχής δεν διορθώνονται σε βάρος του ιδιώτη (παρ. 25, Moskalj, § 83).
Για τη δεύτερη, η πρόσβαση χορηγήθηκε μόνον αφού ο δικηγόρος της είχε συντάξει και ασκήσει το ένδικο βοήθημα, οπότε τα έξοδα είχαν ήδη γίνει (παρ. 26, Zustović, § 109). Η επιστροφή του ενιαίου δικαστικού τέλους κατ’ άρθρο 13 § 6 bis.1 του προεδρικού διατάγματος αριθ. 115/2002 δεν μεταβάλλει την κρίση, διότι τα ποσά αυτά διαφέρουν σημαντικά από τα έξοδα νομικής εκπροσώπησης (παρ. 27).
Συμπέρασμα. Η άρνηση επιστροφής των εξόδων και, για την τρίτη προσφεύγουσα, η επιδίκαση συμβολικού ποσού παραβίασαν το δικαίωμα πρόσβασης σε δικαστήριο (παρ. 28-29).
Άρθρο 1 Πρωτοκόλλου αριθ. 1 και άρθρο 13 ΕΣΔΑ. Μη αναγκαία αυτοτελής εξέταση
Το Δικαστήριο έκρινε ότι είχε ήδη επιλύσει τα κύρια νομικά ζητήματα της υπόθεσης και ότι δεν χρειαζόταν να εξετάσει το παραδεκτό και την ουσία των λοιπών αιτιάσεων (παρ. 30, Centre for Legal Resources on behalf of Valentin Câmpeanu κατά Ρουμανίας [GC], § 156).
ΔΙΑΤΑΚΤΙΚΟ ΚΑΙ ΔΙΚΑΙΗ ΙΚΑΝΟΠΟΙΗΣΗ
Το Δικαστήριο, συνεδριάζον ως τριμελής Επιτροπή, ένωσε τις προσφυγές, κήρυξε παραδεκτή την αιτίαση υπό το άρθρο 6 § 1, διαπίστωσε παραβίαση και έκρινε ότι δεν χρειάζεται εξέταση των λοιπών αιτιάσεων. Κατ’ άρθρο 41, αναγνώρισε αιτιώδη σύνδεσμο μεταξύ της παραβίασης και των αμοιβών νομικής εκπροσώπησης (παρ. 33). Στην πρώτη προσφεύγουσα επιδίκασε το σύνολο του αιτηθέντος ποσού υλικής ζημίας, 4.421,20 ευρώ, επειδή υπολειπόταν της ελάχιστης υπουργικής κλίμακας για απλές διοικητικές υποθέσεις. Το ποσό αυτό θα μειωθεί κατά το ποσό του ενιαίου δικαστικού τέλους μόνον αν η Κυβέρνηση αποδείξει ότι αυτό έχει ήδη επιστραφεί. Η παρ. 34 αναφέρει ότι στο αίτημα περιλαμβάνονταν 750 ευρώ για το τέλος αυτό. Επιδίκασε επίσης 3.000 ευρώ για ηθική βλάβη (παρ. 36) και 4.000 ευρώ για έξοδα ενώπιον του Δικαστηρίου.
Στην τρίτη προσφεύγουσα, της οποίας το αίτημα (8.160 ευρώ) υπερέβαινε σημαντικά την ελάχιστη κλίμακα, επιδίκασε 4.500 ευρώ για υλική ζημία, λαμβάνοντας υπόψη τα ήδη επιδικασθέντα σε εθνικό επίπεδο (παρ. 35), και 4.000 ευρώ για έξοδα. Όλα τα ποσά επιδικάζονται πλέον τυχόν οφειλόμενων φόρων. Η δεύτερη προσφεύγουσα δεν υπέβαλε αίτημα δίκαιης ικανοποίησης (παρ. 38). Το Δικαστήριο απέρριψε το λοιπό αίτημα δίκαιης ικανοποίησης.
ΣΗΜΑΝΤΙΚΟΤΕΡΗ ΣΚΕΨΗ ΤΗΣ ΑΠΟΦΑΣΗΣ (KEY PASSAGE)
«Το Δικαστήριο κρίνει ότι η απλότητα της διαδικασίας δεν μπορεί αφ’ εαυτής να δικαιολογήσει τη μη εφαρμογή του κανόνα ότι ο ηττηθείς διάδικος φέρει τα έξοδα, καθόσον το επιχείρημα αυτό παραγνωρίζει ότι ο ρόλος του δικηγόρου δεν περιορίζεται στη σύνταξη του δικογράφου (βλ. Moskalj, όπ.π., § 89). Αντιθέτως, η απλότητα αυτή μπορεί να δικαιολογήσει την επιδίκαση μειωμένου ποσού (ό.π., § 92), υπό την προϋπόθεση ότι διενεργείται έλεγχος αναλογικότητας (βλ. Černius και Rinkevičius, όπ.π., § 73). Τέτοιος έλεγχος έλειπε στις υποθέσεις των προσφευγουσών, και ως προς την απόφαση επιδίκασης 200 ευρώ στην τρίτη προσφεύγουσα» (παρ. 22).
ΣΗΜΑΣΙΑ ΤΗΣ ΑΠΟΦΑΣΗΣ ΚΑΙ ΚΡΙΤΙΚΗ ΑΝΑΛΥΣΗ
Η Orlando κ.α. δεν εισάγει νέο γενικό κανόνα, αλλά συστηματοποιεί και εφαρμόζει στην ιταλική διοικητική δίκη μια ήδη διαμορφωμένη νομολογιακή γραμμή για τα εκ των υστέρων οικονομικά βάρη της δικαστικής προστασίας. Η επάρκεια της αιτιολογίας εντάσσεται στον έλεγχο αναλογικότητας του περιορισμού, ενώ διακρίνεται η πλήρης ή ουσιαστική μη επιστροφή από μια αιτιολογημένη και αναλογική μείωση. Η απόφαση αφήνει ανοικτό το ποσοτικό όριο της επιτρεπτής μείωσης. Δεν υπάρχει, όμως, πραγματική αντίφαση μεταξύ της παρ. 23 και των παρ. 34-35, διότι στο στάδιο της ουσίας το ΕΔΔΑ δεν αποφάνθηκε αν η υπουργική κλίμακα δέσμευε τα εθνικά δικαστήρια, ενώ στο άρθρο 41 τη χρησιμοποίησε ως στοιχείο αποτίμησης της δικής του χρηματικής ικανοποίησης.
Πρώτον. Η εκ των υστέρων άρνηση επιστροφής εξόδων είναι περιορισμός πρόσβασης, και το συμβολικό ποσό ισοδυναμεί με άρνηση. Οι προσφεύγουσες εισήλθαν στο δικαστήριο και η προσφυγή τους είχε, με διαφορετικό τρόπο σε καθεμία από τις τρεις υποθέσεις, επιτυχή έκβαση ως προς την πρόσβαση στα έγγραφα. Παρ’ όλα αυτά, το Δικαστήριο εντοπίζει περιορισμό της πρόσβασης λόγω της εκ των υστέρων οικονομικής επιβάρυνσης που παρέμεινε στις προσφεύγουσες. Ιδιαίτερη διευκρίνιση της Orlando είναι ότι και η επιδίκαση κάποιου ποσού δεν αποκλείει τον περιορισμό, όταν το ποσό είναι τόσο χαμηλό ώστε ο διάδικος να φέρει ουσιαστικά ο ίδιος τα έξοδά του (παρ. 16). Ο έλεγχος είναι ουσιαστικός και όχι τυπικός. Το Δικαστήριο δεν ορίζει όμως πότε ένα ποσό παύει να είναι «συμβολικό».
Το όριο δεν μπορεί να συναχθεί με αριθμητική σύγκριση των 200 ευρώ της εθνικής δίκης με τα 4.500 ευρώ που επιδικάστηκαν αργότερα ως υλική ζημία κατ’ άρθρο 41, επειδή πρόκειται για διαφορετικές λειτουργίες και διαφορετικά στάδια ελέγχου.
Κρίσιμα παραμένουν η πραγματική επιβάρυνση, η αιτιολογία και η αναλογικότητα στις περιστάσεις της συγκεκριμένης υπόθεσης.
Πηγή: ΕΔΔΑ, Orlando κ.α. κατά Ιταλίας, παρ. 15-16, 28-29, 35, HUDOC.
Δεύτερον. Η αιτιολογία είναι το ελάχιστο όριο της ευρείας διακριτικής ευχέρειας. Το Δικαστήριο δεν αμφισβητεί το ευρύ περιθώριο των κρατών στην κατανομή των εξόδων, αλλά το οριοθετεί με την υποχρέωση αιτιολογίας (παρ. 18). Στερεότυπες φράσεις όπως οι «περιστάσεις της υπόθεσης» δεν αποτελούν επαρκή αιτιολογία (παρ. 21). Η κρίση ενισχύεται από τη σύγκλιση με το ιταλικό δίκαιο (άρθρα 91-92 ΚΠολΔ), η υποχρέωση όμως λειτουργεί και ως συμβατική εγγύηση στο πλαίσιο του ελέγχου αναλογικότητας, μέσω των Moskalj και Dragan Kovačević.
Πηγή: ΕΔΔΑ, Orlando κ.α. κατά Ιταλίας, παρ. 18-21, Moskalj v. Croatia, παρ. 87-88,
Dragan Kovačević v. Croatia, παρ. 83, HUDOC.
Τρίτον. Η απλότητα της διαδικασίας μπορεί να επηρεάσει το ύψος της επιστροφής, αλλά δεν αρκεί από μόνη της για πλήρη μη επιδίκαση. Η παρ. 22 διακρίνει δύο ερωτήματα: αν δικαιολογείται η πλήρης απόκλιση από τον κανόνα καταλογισμού και πόσο μπορεί να μειωθεί το ποσό. Η απλότητα δεν αρκεί για το πρώτο, διότι ο ρόλος του δικηγόρου υπερβαίνει τη σύνταξη του δικογράφου. Μπορεί να συνεκτιμηθεί στο δεύτερο, μόνον όμως μέσω ελέγχου αναλογικότητας. Η φαινομενική διαφορά με τις παρ. 34-35 δεν ισοδυναμεί με νομική αντίφαση. Στην παρ. 23 το ΕΔΔΑ απέφυγε να αποφανθεί αν η υπουργική κλίμακα ήταν δεσμευτική για τα ιταλικά δικαστήρια. Στις παρ. 34-35 τη χρησιμοποίησε στο διαφορετικό πλαίσιο του άρθρου 41 ως αποδεικτικό σημείο αναφοράς για την αποτίμηση της υλικής ζημίας. Συνεπώς, η απόφαση δεν καθιερώνει την ελάχιστη κλίμακα ως δεσμευτικό μέτρο αναλογικότητας για τον εθνικό δικαστή.
Πηγή: ΕΔΔΑ, Orlando κ.α. κατά Ιταλίας, παρ. 22-23, 34-35, Moskalj v. Croatia, παρ. 89, 92, Černius and Rinkevičius v. Lithuania, παρ. 73, HUDOC.
Τέταρτον. Ο κίνδυνος του σφάλματος της δημόσιας αρχής δεν πρέπει να μετακυλίεται στον ιδιώτη, χωρίς αυτό να σημαίνει απόλυτο κανόνα πλήρους επιστροφής σε κάθε στάδιο και σε κάθε υπόθεση. Το Δικαστήριο απέρριψε τα ειδικά επιχειρήματα της Κυβέρνησης με βάση τις περιστάσεις κάθε προσφυγής. Η ήττα σε πρώτο βαθμό δεν δικαιολογούσε εδώ τον συμψηφισμό, όταν η έφεση ανέτρεψε την προηγούμενη δυσμενή κρίση και εξασφάλισε πρόσβαση στα έγγραφα (παρ. 25). Η καθυστερημένη συμμόρφωση της διοίκησης δεν εξαλείφει τα έξοδα που] είχαν ήδη γίνει με τη σύνταξη και την άσκηση του ενδίκου βοηθήματος (παρ. 26). Η δυνατότητα αυτοπρόσωπης παράστασης δεν αρκούσε, κατά το ΕΔΔΑ, για να δικαιολογήσει τη μη επιστροφή των εξόδων νομικής εκπροσώπησης, ενόψει του ιδιαίτερου ρόλου των δικηγόρων στην απονομή της δικαιοσύνης (παρ. 24). Η δεύτερη διευκρίνιση έχει ιδιαίτερη πρακτική σημασία σε υποθέσεις όπου η διοίκηση ικανοποιεί το αίτημα μετά την άσκηση του ενδίκου βοηθήματος και η δίκη παύει να έχει αντικείμενο. Η Orlando δεν αποδίδει στη διοίκηση καταχρηστικό κίνητρο ούτε χαρακτηρίζει τη συμπεριφορά αυτή ως «τακτική».
Πηγή: ΕΔΔΑ, Orlando κ.α. κατά Ιταλίας, παρ. 24-27, Zustović v. Croatia, παρ. 106, 109, HUDOC.
Πέμπτον. Η απόφαση εφαρμόζει πάγια νομολογία, αφήνει όμως ανοιχτά σημαντικά ζητήματα εφαρμογής. Η εκδίκαση από τριμελή Επιτροπή είναι συμβατή με το άρθρο 28 § 1 στοιχ. β΄ ΕΣΔΑ, το οποίο επιτρέπει απόφαση επί της ουσίας όταν το υποκείμενο ζήτημα καλύπτεται από πάγια νομολογία. Η Orlando, επομένως, πρέπει να διαβαστεί ως εφαρμογή και εξειδίκευση προϋφιστάμενων αρχών και όχι ως ρήξη με τη νομολογία. Τέσσερα ερωτήματα παραμένουν ανοιχτά. Πρώτο, ποιοι συγκεκριμένοι λόγοι μπορούν, σε επίπεδο Σύμβασης, να δικαιολογήσουν πλήρη μη επιδίκαση σε επιτυχή διαφορά κατά του κράτους, πέραν της απαίτησης να είναι σαφείς, νόμιμοι και αναλογικοί. Δεύτερο, ποιο ποσοστό μείωσης είναι αναλογικό.
Τρίτο, αν τα έξοδα αποτελούν «περιουσία» κατά το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου αριθ. 1, ζήτημα που δεν εξετάστηκε (παρ. 30). Τέταρτο, σε ποιο βαθμό η ειδική λογική ότι το κράτος φέρει τον κίνδυνο των δικών του σφαλμάτων μεταφέρεται σε αμιγώς ιδιωτικές διαφορές. Η νομολογία για δικαστικά έξοδα σε ιδιωτικές διαφορές, όπως η Čolić κατά Κροατίας, επιβεβαιώνει ότι και εκεί μπορεί να ανακύπτει ζήτημα πρόσβασης σε δικαστήριο, αλλά με διαφορετική πραγματική και κανονιστική βάση.
Τέλος, η πρώτη προσφυγή εκκρεμούσε ενώπιον του ΕΔΔΑ από 25.02.2015 έως 24.09.2026, δηλαδή για περισσότερο από έντεκα έτη. Το γεγονός αυτό προκύπτει από ο Παράρτημα, αλλά δεν αποτέλεσε αντικείμενο της κρίσης του Δικαστηρίου στην Orlando.
Πηγή: ΕΔΔΑ, Orlando κ.α. κατά Ιταλίας, παρ. 20, 30, Παράρτημα, HUDOC. Για το θεσμικό πλαίσιο των Επιτροπών, άρθρο 28 § 1 στοιχ. β΄ ΕΣΔΑ.
Η πρόσφατη επιστημονική βιβλιογραφία επιβεβαιώνει ότι τα δικαστικά έξοδα αποτελούν αυτοτελώς σημαντική κατηγορία προβλημάτων του δικαιώματος πρόσβασης σε δικαστήριο και ότι ο έλεγχος του ΕΔΔΑ οργανώνεται γύρω από την αναλογικότητα, την αιτιολόγηση της οικονομικής επιβάρυνσης και τις ειδικές περιστάσεις του διαδίκου και της διαδικασίας. Βλ. Sanja Djajić, «Unlocking Justice: Access to Court and Litigation Costs Under the European Convention on Human Rights», The Age of Human Rights Journal, 24 (2025), e9282, DOI 10.17561/tahrj.v24.9282. Η Orlando εντάσσεται με συνέπεια σε αυτή τη νομολογιακή κατηγορία.
ΣΥΓΚΡΙΤΙΚΗ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ ΚΑΙ ΕΠΙΣΤΗΜΟΝΙΚΗ ΑΠΟΤΙΜΗΣΗ
Α) Moskalj κατά Κροατίας: Η κύρια πηγή της Orlando. Αφορούσε ιδίως την άρνηση επιστροφής εξόδων νομικής εκπροσώπησης για συνταγματική προσφυγή και για ένδικο βοήθημα επιτάχυνσης σε διαδικασία προστασίας του δικαιώματος εκδίκασης εντός εύλογου χρόνου, μολονότι το Συνταγματικό Δικαστήριο είχε αναγνωρίσει παραβίαση και είχε επιδικάσει αποζημίωση. Από αυτήν αντλούνται οι γενικές αρχές (§ 82), η αρχή ότι τα σφάλματα της αρχής δεν διορθώνονται σε βάρος του ιδιώτη (§ 83), η υποχρέωση αιτιολογίας (§§ 87-88), ο ρόλος του δικηγόρου πέραν της σύνταξης του δικογράφου (§ 89), η δυνατότητα μειωμένης επιδίκασης σε απλές υποθέσεις (§ 92) και το μέτρο της ηθικής βλάβης (§ 101). Η Orlando την εφαρμόζει στη διοικητική δίκη πρόσβασης σε έγγραφα.
Πηγή: HUDOC, Moskalj v. Croatia, no. 60272/21, 15.10.2024, παρ. 82-83, 87-89, 92, 101.
Β) Zustović κατά Κροατίας: Το Διοικητικό Δικαστήριο της Ριέκα δέχθηκε την προσφυγή της προσφεύγουσας κατά απόρριψης αιτήματος σύνταξης αναπηρίας, αλλά απέρριψε το αίτημα εξόδων βάσει διάταξης κατά την οποία κάθε διάδικος φέρει τα έξοδά του, διάταξη που το κροατικό Συνταγματικό Δικαστήριο ακύρωσε αργότερα ως αντισυνταγματική. Η Orlando αντλεί από αυτήν την αρχή ότι ο κίνδυνος σφάλματος βαρύνει το κράτος (§ 106), το κριτήριο των «ήδη γενόμενων» εξόδων (§ 109) και το μέτρο της ηθικής βλάβης (§ 133).
Πηγή: HUDOC, Zustović v. Croatia, no. 27903/15, 22.04.2021, παρ. 106, 109, 133.
Γ) Černius και Rinkevičius κατά Λιθουανίας: Η απόφαση που διατύπωσε την αρχή ότι η εκ των υστέρων άρνηση επιστροφής εξόδων σε διαφορά κατά του Δημοσίου περιορίζει την πρόσβαση σε δικαστήριο (§ 68). Η Orlando την επικαλείται για τρία επιπλέον σημεία: τη θεμιτότητα δημοσιονομικών περιορισμών (§ 69), τον ιδιαίτερο ρόλο των δικηγόρων (§ 70) και την ανάγκη ελέγχου αναλογικότητας σε κάθε μειωμένη επιδίκαση (§ 73).
Πηγή: HUDOC, Černius and Rinkevičius v. Lithuania, nos. 73579/17 και 14620/18, 18.02.2020, παρ. 68-70, 73.
Δ) Dragan Kovačević κατά Κροατίας: Το κροατικό Συνταγματικό Δικαστήριο ακύρωσε τις αποφάσεις που είχαν στερήσει τον προσφεύγοντα από τη δικαιοπρακτική του ικανότητα, αλλά απέρριψε το αίτημά του για επιστροφή εξόδων. Το ΕΔΔΑ διαπίστωσε παραβίαση του άρθρου 6 § 1 και επιδίκασε 815 ευρώ ως υλική ζημία, που αντιστοιχούσε στα μη επιστραφέντα έξοδα νομικής εκπροσώπησης. Η Orlando την επικαλείται για την υποχρέωση αιτιολογίας των αποφάσεων περί εξόδων (§ 83).
Πηγή: HUDOC, Dragan Kovačević v. Croatia, no. 49281/15, 12.05.2022, παρ. 83.
Ε) National Movement Ekoglasnost κατά Βουλγαρίας: Η Orlando την επικαλείται διττά: για το ευρύ περιθώριο εκτίμησης των κρατών στη ρύθμιση της κατανομής των εξόδων και για την απαίτηση να αιτιολογούν τα εθνικά δικαστήρια αν η απόφαση περί εξόδων είναι δίκαιη και δικαιολογημένη στις συγκεκριμένες περιστάσεις (§ 83). Χρειάζεται όμως σαφής διάκριση: η National Movement Ekoglasnost κρίθηκε υπό το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου αριθ. 1 και αφορούσε περιβαλλοντική οργάνωση που υποχρεώθηκε να καταβάλει περίπου 6.000 ευρώ δικαστικών εξόδων σε πυρηνικό σταθμό. Το ΕΔΔΑ διαπίστωσε παραβίαση επειδή το εθνικό δικαστήριο δεν αιτιολόγησε επαρκώς το υψηλό ποσό ούτε στάθμισε το γενικό συμφέρον με το περιουσιακό δικαίωμα της οργάνωσης. Η Orlando αξιοποιεί, συνεπώς, τη μεθοδολογική αρχή της αιτιολογημένης στάθμισης, όχι ταυτότητα νομικής βάσης.
Πηγή: HUDOC, National Movement Ekoglasnost v. Bulgaria, no. 31678/17, 15.12.2020, παρ. 83.
ΣΤ) Centre for Legal Resources on behalf of Valentin Câmpeanu κατά Ρουμανίας [GC]: Θεμελιώνει την πρακτική του Δικαστηρίου να μην εξετάζει αυτοτελώς αιτιάσεις όταν έχει ήδη επιλύσει τα κύρια νομικά ζητήματα. Η Orlando την εφαρμόζει στις αιτιάσεις υπό το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου αριθ. 1 και το άρθρο 13.
Πηγή: HUDOC, Centre for Legal Resources on behalf of Valentin Câmpeanu v.
Romania [GC], no. 47848/08, 17.07.2014, παρ. 156, ECHR 2014.
Ζ) Διαμερικανικό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, Advisory Opinion OC-11/90, Exceptions to the Exhaustion of Domestic Remedies, 10.08.1990: Η γνωμοδότηση δεν αφορά κατανομή εξόδων μετά από επιτυχή εθνική δίκη και, επομένως, δεν αποτελεί άμεσο συγκριτικό προηγούμενο της Orlando. Έχει όμως λειτουργική συνάφεια ως προς την πραγματική αποτελεσματικότητα της πρόσβασης στη δικαιοσύνη. Το Διαμερικανικό Δικαστήριο εξέτασε αν η ένδεια και η αδυναμία εξασφάλισης δικηγόρου μπορούν να καταστήσουν τα εσωτερικά ένδικα μέσα μη διαθέσιμα στην πράξη. Η κοινή κανονιστική ιδέα είναι ότι μια τυπικά υφιστάμενη δικαστική οδός δεν αρκεί όταν οικονομικοί ή πρακτικοί φραγμοί την καθιστούν μηποτελεσματική. Η διαφορά είναι ουσιώδης: η OC-11/90 αφορά ex ante πρόσβαση και εξάντληση εσωτερικών ενδίκων μέσων, ενώ η Orlando αφορά ex post επιβάρυνση μετά από επιτυχή προσφυγή.
Πηγή: Inter-American Court of Human Rights, Advisory Opinion OC-11/90,
Series A No. 11, ιδίως παρ. 20-31 και 35.
Η) ΔΕΕ, DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft, C-279/09, 22.12.2010, ECLI:EU:C:2010:811, και Edwards και Pallikaropoulos, C-260/11, 11.04.2013, ECLI:EU:C:2013:221: Και οι δύο αποφάσεις παρέχουν χρήσιμο, αλλά περιορισμένο, συγκριτικό πλαίσιο. Στη DEB το ΔΕΕ έκρινε, υπό το άρθρο 47 του Χάρτη, ότι οι όροι δικαστικής αρωγής, ακόμη και για νομικά πρόσωπα, πρέπει να ελέγχονται ως προς τον πυρήνα του δικαιώματος πρόσβασης, τον θεμιτό σκοπό και την αναλογικότητα. Στην Edwards, ειδικά για περιβαλλοντικές διαφορές και την απαίτηση να μην είναι η διαδικασία «απαγορευτικά δαπανηρή», το ΔΕΕ απαίτησε αντικειμενική αξιολόγηση του ύψους των εξόδων και των περιστάσεων της υπόθεσης. Η σύγκριση με την Orlando είναι μεθοδολογική, επειδή και στις τρεις νομολογιακές γραμμές τα οικονομικά βάρη της δίκης υπόκεινται σε έλεγχο αποτελεσματικής πρόσβασης και αναλογικότητας. Δεν πρέπει όμως να εξομοιωθούν τα πεδία εφαρμογής, διότι η DEB αφορά κυρίως δικαστική αρωγή και προκαταβολή εξόδων, ενώ η Edwards είναι ειδική νομολογία ενωσιακού περιβαλλοντικού δικαίου.
Πηγή: ΔΕΕ, C-279/09 DEB, παρ. 59-62, και C-260/11 Edwards and
Pallikaropoulos, παρ. 35, 42-48.
ΠΡΑΚΤΙΚΑ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΓΙΑ ΤΟΝ ΠΡΟΣΦΕΥΓΟΝΤΑ
- Ο διάδικος που δικαιώνεται σε διαφορά κατά του Δημοσίου μπορεί να
προβάλει ότι ο αναιτιολόγητος συμψηφισμός εξόδων περιορίζει το
δικαίωμα πρόσβασης σε δικαστήριο.
- Στερεότυπες φράσεις («περιστάσεις της υπόθεσης», «δικαιολογημένοι
λόγοι») δεν αποτελούν επαρκή εξατομικευμένη αιτιολογία. Για λόγους
εξάντλησης των εσωτερικών ενδίκων μέσων και αποτελεσματικής
θεμελίωσης της αιτίασης, είναι σκόπιμο η έλλειψη αιτιολογίας και η
δυσαναλογία να προβάλλονται ρητά με τα διαθέσιμα ένδικα μέσα. Η Orlando
δεν διατυπώνει αυτοτελή δικονομικό κανόνα ότι η πλημμέλεια αυτή πρέπει
πάντοτε να έχει προβληθεί με συγκεκριμένο τρόπο.
- Το συμβολικό ποσό μπορεί να ισοδυναμεί ουσιαστικά με άρνηση όταν
αφήνει τον επιτυχόντα διάδικο να φέρει στην πράξη τα έξοδά του. Ο
προσφεύγων πρέπει να τεκμηριώνει τα πραγματικά έξοδα και μπορεί να
χρησιμοποιεί τυχόν νόμιμη κλίμακα αμοιβών ως αποδεικτικό σημείο
αναφοράς. Η Orlando δεν καθιερώνει την ελάχιστη κλίμακα ως υποχρεωτικό
συμβατικό μέτρο για τα εθνικά δικαστήρια, παρότι το ΕΔΔΑ τη συνεκτίμησε
κατά την εφαρμογή του άρθρου 41.
- Στην ελληνική διοικητική δίκη το άρθρο 275 § 1 ΚΔΔ ορίζει ότι τα δικαστικά
έξοδα καταλογίζονται σε βάρος του ηττηθέντος διαδίκου και επιτρέπει στο
δικαστήριο, εκτιμώντας τις περιστάσεις, να τον απαλλάξει εν όλω ή εν μέρει
από τα δικαστικά έξοδα. Όπου στην ελληνική διοικητική δίκη η απαλλαγή
του ηττηθέντος Δημοσίου ή η μη απόδοση εξόδων στον επιτυχόντα ιδιώτη
στηρίζεται μόνο σε γενική και στερεότυπη διατύπωση, η Orlando μπορεί να
υποστηρίξει επιχείρημα για ειδική αιτιολογία και ουσιαστικό έλεγχο
αναλογικότητας. Σε διαφορές πρόσβασης σε δημόσια έγγραφα είναι συναφές
και το άρθρο 5 ΚΔΔιαδ, όπως ισχύει μετά την αντικατάστασή του με το
άρθρο 59 του ν. 5143/2024. Η αναλογία πάντως δεν είναι αυτόματη, επειδή η
Orlando ερμηνεύει το άρθρο 6 § 1 ΕΣΔΑ στο συγκεκριμένο ιταλικό
δικονομικό πλαίσιο.
