ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (όγδοο τμήμα)
της 9ης Ιουλίου 2026 (*)
« Προδικαστική παραπομπή – Μεταφορές – Δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές – Κανονισμός (ΕΚ) 1370/2007 – Άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2 – Απευθείας ανάθεση σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας επιβατικών μεταφορών σε εσωτερικό φορέα – Προϋποθέσεις – Εφαρμοστέο καθεστώς – Οδηγία 2014/23/ΕE – Ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης – Άρθρο 5, σημείο 1 – Έννοια του όρου “παραχώρηση υπηρεσιών” – Μεταβίβαση του λειτουργικού κινδύνου – Οδηγία 2014/24/ΕE – Σύναψη δημοσίων συμβάσεων – Άρθρο 12 – Έννοια του όρου “έλεγχος ανάλογος εκείνου που ασκεί η αναθέτουσα αρχή επί των δικών της υπηρεσιών” – Εθνική ρύθμιση η οποία περιορίζει την απευθείας ανάθεση συμβάσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας σε εσωτερικό φορέα – Συμβατότητα με το δίκαιο της Ένωσης »
Στην υπόθεση C‑856/24,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία) με απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 2024, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 11 Δεκεμβρίου 2024, στο πλαίσιο της δίκης
Sad Trasporto Locale SpA
κατά
Provincia autonoma di Bolzano,
παρισταμένων των:
Società Autobus Servizi d’Area (SASA) SpA – AG,
Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (ACP),
Strutture Trasporto Alto Adige (STA) – SpA,
LiBUS – Consorzio dei concessionari di linea della Provincia autonoma di Bolzano,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (όγδοο τμήμα),
συγκείμενο από τους O. Spineanu-Matei, πρόεδρο τμήματος, S. Rodin και N. Piçarra (εισηγητή), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: Α. Ράντος
γραμματέας: A. Calot Escobar
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
– η Sad Trasporto Locale SpA, εκπροσωπούμενη από τους G. A. Giuffrè και G. Greco, avvocati,
– η Provincia autonoma di Bolzano, εκπροσωπούμενη από τον P. Mantini, την P. Pignatta, τον L. Plancker και την A. Roilo, avvocati,
– η Ιταλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον S. Fiorentino, επικουρούμενο από τον A. Lipari και την P. Palmieri, avvocati dello Stato,
– η Τσεχική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον J. Vláčil, τον M. Smolek και την L. Halajová,
– η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τον P. A. Messina, την K. Walkerová και τον G. Wils,
κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 5, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού (ΕΚ) 1370/2007 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007, για τις δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές και την κατάργηση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 και (ΕΟΚ) αριθ. 1107/70 (ΕΕ 2007, L 315, σ. 1), όπως αυτός τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2016/2338 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Δεκεμβρίου 2016 (ΕΕ 2016, L 354, σ. 22) (στο εξής: κανονισμός 1370/2007).
2 Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Sad Trasporto Locale SpA, εταιρίας ιταλικού δικαίου (στο εξής: SAD), και της Provincia autonoma di Bolzano (αυτόνομης επαρχίας Bolzano, Ιταλία) (στο εξής: αρμόδια αρχή) με αντικείμενο τη νομιμότητα της απευθείας ανάθεσης σε εσωτερικό φορέα της τελευταίας, ήτοι στη Società Autobus Servizi D’Area (SASA) SpA – AG, σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας επιβατικών μεταφορών με λεωφορείο.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Ο κανονισμός 1370/2007
3 Οι αιτιολογικές σκέψεις 6 και 18 του κανονισμού 1370/2007 έχουν ως εξής:
«(6) Πολλά κράτη μέλη έχουν εκδώσει νομοθεσία που προβλέπει τη χορήγηση αποκλειστικών δικαιωμάτων και την ανάθεση συμβάσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, τουλάχιστον για ένα τμήμα της οικείας αγοράς δημοσίων μεταφορών, με βάση διαφανείς και δίκαιες διαδικασίες διαγωνισμού. Το αποτέλεσμα ήταν ότι αυξήθηκαν αισθητά οι εμπορικές συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών και ότι πολλοί φορείς δημοσίων υπηρεσιών παρέχουν πλέον δημόσιες υπηρεσίες επιβατικών μεταφορών σε περισσότερα του ενός κράτη μέλη. […]
[…]
(18) Με την επιφύλαξη των σχετικών διατάξεων του εθνικού δικαίου, κάθε τοπική αρχή ή, ελλείψει αυτής, κάθε εθνική αρχή, μπορεί να επιλέγει να παρέχει η ίδια δημόσιες υπηρεσίες επιβατικών μεταφορών στην περιοχή της δικαιοδοσίας της ή να τις αναθέτει, χωρίς διαγωνισμό, σε [εσωτερικό] φορέα. Ωστόσο, για να εξασφαλίζονται ισότιμοι όροι ανταγωνισμού, αυτή η δυνατότητα αυτοτελούς παροχής χρειάζεται να ελέγχεται αυστηρά. […]»
4 Κατά το άρθρο 2 του κανονισμού, το οποίο επιγράφεται «Ορισμοί»:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, νοούνται ως:
[…]
η) “απευθείας ανάθεση”: ανάθεση σύμβασης δημόσιας υπηρεσίας σε συγκεκριμένο φορέα δημόσιας υπηρεσίας χωρίς να προηγηθεί διαδικασία διαγωνισμού·
θ) “σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας”: μία ή περισσότερες νομικά δεσμευτικές πράξεις, οι οποίες δηλώνουν τη συμφωνία μεταξύ αρμόδιας αρχής και φορέα δημόσιας υπηρεσίας για την ανάθεση στον εν λόγω φορέα δημόσιας υπηρεσίας της διαχείρισης και λειτουργίας των υπηρεσιών δημοσίων επιβατικών μεταφορών των υποκειμένων στις υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας· η σύμβαση μπορεί, ανάλογα με το δίκαιο των κρατών μελών, να συνίσταται επίσης σε απόφαση λαμβανόμενη από την αρμόδια αρχή:
– υπό μορφή ατομικής νομοθετικής ή κανονιστικής πράξης, ή
– περιέχουσα όρους υπό τους οποίους η αρμόδια αρχή παρέχει η ίδια τις υπηρεσίες, ή αναθέτει την παροχή τους σε [εσωτερικό] φορέα·
ι) “[εσωτερικός] φορέας”: νομικώς ανεξάρτητη οντότητα, επί της οποίας η αρμόδια τοπική αρχή, ή τουλάχιστον μία αρμόδια τοπική αρχή στην περίπτωση ομάδας αρχών, ασκεί έλεγχο ανάλογο εκείνου που ασκεί επί των υπηρεσιακών μονάδων της·
[…]».
5 Το άρθρο 5 του κανονισμού, το οποίο επιγράφεται «Ανάθεση συμβάσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας», προβλέπει τα εξής:
«1. Οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας ανατίθενται σύμφωνα με τους κανόνες που καθορίζονται στον παρόντα κανονισμό. Ωστόσο, οι συμβάσεις υπηρεσιών ή οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, όπως ορίζονται με την [οδηγία 2014/25/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων φορέων που δραστηριοποιούνται στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών και την κατάργηση της οδηγίας 2004/17/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 94, σ. 243),] ή την [οδηγία 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 94, σ. 65)], για την παροχή δημοσίων υπηρεσιών επιβατικών μεταφορών με το λεωφορείο ή το τραμ, ανατίθενται σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι εν λόγω οδηγίες, εφόσον οι συμβάσεις αυτές δεν λαμβάνουν μορφή συμβάσεων παραχώρησης υπηρεσιών κατά τα οριζόμενα στις οδηγίες αυτές. Όταν οι συμβάσεις ανατίθενται σύμφωνα με τις οδηγίες [2014/25] ή [2014/24], οι διατάξεις των παραγράφων 2 έως 6 του παρόντος άρθρου δεν εφαρμόζονται.
2. Εφόσον το εθνικό δίκαιο δεν το απαγορεύει, κάθε αρμόδια τοπική αρχή, είτε είναι μεμονωμένη αρχή είτε ομάδα αρχών που παρέχει ολοκληρωμένες υπηρεσίες δημόσιων επιβατικών μεταφορών, μπορεί να αποφασίζει να παρέχει η ίδια υπηρεσίες δημόσιων επιβατικών μεταφορών ή να αναθέτει συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας απευθείας σε νομικώς διακριτή οντότητα επί της οποίας η αρμόδια τοπική αρχή ή, στην περίπτωση ομάδας αρχών, μία τουλάχιστον αρμόδια τοπική αρχή ασκεί έλεγχο ανάλογο εκείνου που ασκεί επί των δικών της τμημάτων.
[…]
3. Κάθε αρμόδια αρχή που προσφεύγει σε τρίτον, άλλον από τον [εσωτερικό] φορέα, αναθέτει τις συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας βάσει διαδικασίας διαγωνισμού, εξαιρουμένων των περιπτώσεων των παραγράφων 3α, 4, 4α, 4β, 5 και 6. Η διαδικασία διαγωνισμού που ακολουθείται είναι ανοικτή σε όλους τους φορείς, δίκαιη και επιτρέπει την τήρηση των αρχών της διαφάνειας και της μη διακριτικής μεταχείρισης. […]»
Η οδηγία 2014/23/ΕΕ
6 Το άρθρο 5, σημείο 1, της οδηγίας 2014/23/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης (ΕΕ 2014, L 94, σ. 1), ορίζει τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
1) ως “συμβάσεις παραχώρησης” νοούνται συμβάσεις παραχώρησης έργων ή υπηρεσιών, ως ορίζονται στα στοιχεία α) και β):
α) ως “σύμβαση παραχώρησης έργων” νοείται η σύμβαση εξ επαχθούς αιτίας που συνάπτεται εγγράφως μέσω της οποίας μία ή περισσότερες αναθέτουσες αρχές ή αναθέτοντες φορείς αναθέτουν την εκτέλεση έργων σε έναν ή περισσότερους οικονομικούς φορείς, το δε αντάλλαγμα για αυτή συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης των έργων τα οποία αποτελούν το αντικείμενο της σύμβασης είτε στο δικαίωμα αυτό μαζί με την καταβολή πληρωμής·
β) ως “σύμβαση παραχώρησης υπηρεσιών” νοείται η σύμβαση εξ επαχθούς αιτίας που συνάπτεται εγγράφως μέσω της οποίας μία ή περισσότερες αναθέτουσες αρχές ή αναθέτοντες φορείς αναθέτουν την παροχή και διαχείριση υπηρεσιών άλλων από την εκτέλεση έργων που αναφέρεται στο σημείο α) σε έναν ή περισσότερους οικονομικούς φορείς, το δε αντάλλαγμα για αυτή συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης των υπηρεσιών οι οποίες αποτελούν το αντικείμενο της σύμβασης είτε στο δικαίωμα αυτό μαζί με καταβολή πληρωμής·
Η ανάθεση σύμβασης παραχώρησης έργων ή υπηρεσιών συνεπάγεται τη μεταβίβαση στον παραχωρησιούχο του λειτουργικού κινδύνου που απορρέει από την εκμετάλλευση των εν λόγω έργων ή υπηρεσιών και ο οποίος συμπεριλαμβάνει κίνδυνο ζήτησης ή προσφοράς ή αμφοτέρων. Ο παραχωρησιούχος θεωρείται ότι αναλαμβάνει λειτουργικό κίνδυνο όταν, υπό φυσιολογικές συνθήκες λειτουργίας, δεν υπάρχει εγγύηση για την απόσβεση της επένδυσης ή των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν κατά την εκτέλεση των έργων ή την παροχή των υπηρεσιών που αποτελούν το αντικείμενο της σύμβασης παραχώρησης. Το τμήμα του κινδύνου που μεταβιβάζεται στον παραχωρησιούχο περιλαμβάνει την πραγματική έκθεση στις αστάθμητες συνθήκες της αγοράς, που συνεπάγεται ότι οιαδήποτε πιθανή εκτιμώμενη απώλεια του παραχωρησιούχου δεν πρέπει να είναι απλώς ονομαστική ή αμελητέα».
H οδηγία 2014/24
7 Το άρθρο 12 της οδηγίας 2014/24, το οποίο επιγράφεται «Δημόσιες συμβάσεις μεταξύ φορέων του δημοσίου τομέα», προβλέπει στην παράγραφο 3 τα εξής:
«Μια αναθέτουσα αρχή που δεν ασκεί έλεγχο κατά την έννοια της παραγράφου 1 σε νομικό πρόσωπο ιδιωτικού ή δημοσίου δικαίου μπορεί, εντούτοις, να αναθέσει δημόσια σύμβαση στο εν λόγω νομικό πρόσωπο χωρίς να εφαρμόσει τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας, εφόσον πληρούνται οι ακόλουθες σωρευτικές προϋποθέσεις:
α) η αναθέτουσα αρχή ασκεί από κοινού με άλλες αναθέτουσες αρχές έλεγχο επί του εν λόγω νομικού προσώπου ανάλογο εκείνου που ασκούν επί των δικών τους υπηρεσιών·
β) περισσότερο από το 80 % των δραστηριοτήτων του εν λόγω νομικού προσώπου διεξάγεται κατά την εκτέλεση καθηκόντων που του έχουν ανατεθεί από τις ελέγχουσες αναθέτουσες αρχές ή άλλα νομικά πρόσωπα που ελέγχονται από τις ίδιες αναθέτουσες αρχές· και
γ) δεν υπάρχει άμεση συμμετοχή ιδιωτικών κεφαλαίων στο ελεγχόμενο νομικό πρόσωπο εξαιρουμένων των μορφών συμμετοχής ιδιωτικών κεφαλαίων χωρίς δυνατότητα ελέγχου ή δικαιώματος αρνησικυρίας που απαιτούνται από εθνικές νομοθετικές διατάξεις σύμφωνες με τις Συνθήκες και δεν ασκούν αποφασιστική επιρροή στο ελεγχόμενο νομικό πρόσωπο.
[…]»
Το ιταλικό δίκαιο
8 Το decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (νομοθετικό διάταγμα αριθ. 50 περί κώδικα δημοσίων συμβάσεων), της 18ης Απριλίου 2016 (GURI αριθ. 91 της 19ης Απριλίου 2016 – τακτικό συμπλήρωμα αριθ. 10), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης (στο εξής: CCP), προβλέπει στο άρθρο 18, παράγραφος 1, στοιχείο a, τα εξής:
«Οι διατάξεις του παρόντος κώδικα δεν εφαρμόζονται […] σε συμβάσεις παραχώρησης υπηρεσιών επιβατικών μεταφορών κατά την έννοια του [κανονισμού 1370/2007].»
9 Το άρθρο 192, παράγραφος 2, του CCP ορίζει τα εξής:
«Για τους σκοπούς της απευθείας ανάθεσης σε εσωτερικό φορέα (in house) σύμβασης η οποία έχει ως αντικείμενο υπηρεσίες που είναι διαθέσιμες στην αγορά υπό συνθήκες ανταγωνισμού, οι αναθέτουσες αρχές προβαίνουν προηγουμένως σε εκτίμηση της οικονομικής σκοπιμότητας της προσφοράς του εν λόγω φορέα, λαμβάνοντας υπόψη το αντικείμενο και την αξία της παροχής, και εκθέτουν στην αιτιολογία της απόφασης ανάθεσης τους λόγους για τους οποίους δεν απευθύνονται στην αγορά, καθώς και τα οφέλη που απορρέουν για το κοινωνικό σύνολο από την προκριθείσα μορφή διαχείρισης, αναφερόμενες και στους σκοπούς της καθολικότητας και της εξυπηρέτησης του κοινωνικού συνόλου, της αποτελεσματικότητας, της οικονομικής αποδοτικότητας και της ποιότητας της υπηρεσίας, καθώς και της βέλτιστης αξιοποίησης των δημοσίων πόρων.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
10 Με απόφαση της 27ης Οκτωβρίου 2020, η αρμόδια αρχή αποφάσισε να προβεί σε ανάθεση των υπηρεσιών τοπικών δημόσιων μεταφορών με λεωφορείο βάσει ενός μικτού μοντέλου, ήτοι μέσω διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης, και, όσον αφορά το χαρακτηριζόμενο ως περιβαλλοντικά «βιώσιμο» δίκτυο επιβατικών μεταφορών, με απευθείας ανάθεση στη SASA, τον εσωτερικό φορέα της.
11 Η SAD προσέβαλε την ανάθεση αυτή ενώπιον του Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino Alto Adige, sezione autonoma di Bolzano (περιφερειακού διοικητικού δικαστηρίου Trentino Alto Adige, αυτόνομο τμήμα Bolzano, Ιταλία), υποστηρίζοντας ότι, υπό τις περιστάσεις της διαφοράς της κύριας δίκης, η αρμόδια αρχή δεν μπορούσε να εφαρμόσει το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007. Κατά τη SAD, η έννομη σχέση της αρμόδιας αρχής με τη SASA, τον εσωτερικό φορέα της, δεν μπορούσε να χαρακτηριστεί ως παραχώρηση, δεδομένου ότι δεν είχε μεταβιβαστεί στον εν λόγω φορέα ο «λειτουργικός κίνδυνος». Επιπλέον, αφ’ ης στιγμής η απευθείας αυτή ανάθεση δεν ενέπιπτε στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1370/2007, η αρμόδια αρχή όφειλε να τηρήσει την ενισχυμένη υποχρέωση αιτιολόγησης που προβλέπεται στο άρθρο 192, παράγραφος 2, του CCP, σύμφωνα με την οποία έπρεπε, μεταξύ άλλων, να αποδείξει την ύπαρξη ανεπάρκειας της αγοράς η οποία θα δικαιολογούσε την απευθείας ανάθεση σε εσωτερικό φορέα.
12 Το Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino Alto Adige, sezione autonoma di Bolzano (περιφερειακό διοικητικό δικαστήριο Trentino Alto Adige, αυτόνομο τμήμα του Bolzano) απέρριψε την προσφυγή της SAD με το σκεπτικό ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007 έχει εφαρμογή σε περίπτωση απευθείας ανάθεσης σε εσωτερικό φορέα όπως η επίμαχη στη διαφορά της κύριας δίκης, απορρίπτοντας τον ισχυρισμό της SAD ότι η διάταξη αυτή επέτρεπε την απευθείας ανάθεση μόνον υπό την προϋπόθεση ότι υπάρχει μεταβίβαση του «λειτουργικού κινδύνου» στον εν λόγω φορέα. Εν πάση περιπτώσει, κατά το ανωτέρω δικαστήριο, ο κίνδυνος αυτός μεταβιβάστηκε πράγματι, υπό τις περιστάσεις της διαφοράς της κύριας δίκης, στη SASA.
13 Επιπλέον, το εν λόγω δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 192, παράγραφος 2, του CCP δεν έχει εφαρμογή, δυνάμει του δικαίου της Ένωσης, στον τομέα των τοπικών δημόσιων επιβατικών μεταφορών.
14 Η SAD άσκησε έφεση κατά της απόφασης αυτής ενώπιον του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας, Ιταλία), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου, υποστηρίζοντας εκ νέου ότι η σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας επιβατικών μεταφορών που είχε ανατεθεί απευθείας στη SASA δεν μπορούσε να χαρακτηριστεί ως «σύμβαση παραχώρησης», καθόσον δεν υπήρξε μεταβίβαση του λειτουργικού κινδύνου στη SASA, και, ως εκ τούτου, ότι η ανάθεση της σύμβασης αυτής δεν διεπόταν από το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007. Υπό τις συνθήκες αυτές, η ενισχυμένη υποχρέωση αιτιολόγησης που προβλέπεται στο άρθρο 192, παράγραφος 2, του CCP έχει, κατά την άποψή της, εφαρμογή στην επίμαχη στη διαφορά της κύριας δίκης απευθείας ανάθεση, σύμφωνα με το άρθρο 18, παράγραφος 1, στοιχείο a, του CCP, από το οποίο προκύπτει ότι ο CCP εφαρμόζεται στις παραχωρήσεις δημοσίων υπηρεσιών επιβατικών μεταφορών που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού.
15 Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, πρώτον, εάν το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007 εφαρμόζεται αδιακρίτως σε κάθε απευθείας ανάθεση σε εσωτερικό φορέα ή, όπως υποστηρίζει η SAD, μόνον στις απευθείας αναθέσεις που συνεπάγονται τη μεταβίβαση του λειτουργικού κινδύνου στον εν λόγω φορέα. Διευκρινίζει ότι, βάσει της απάντησης που θα δώσει το Δικαστήριο στο ερώτημα αυτό, θα μπορέσει το ίδιο να κρίνει εάν εμπίπτει στο εν λόγω άρθρο 5, παράγραφος 2, η επίμαχη στη διαφορά της κύριας δίκης απευθείας ανάθεση, στην οποία αποφάσισε να προβεί η αρμόδια αρχή χωρίς προηγουμένως να εκδώσει επίσημη πράξη παραχώρησης που να αναφέρεται ρητώς στη μεταβίβαση του λειτουργικού κινδύνου στη SASA, τον εσωτερικό φορέα της.
16 Το αιτούν δικαστήριο αναγνωρίζει ότι η παράγραφος 1 του άρθρου 5 του κανονισμού 1370/2007 διακρίνει μεταξύ, αφενός, της ανάθεσης «συμβάσεων παραχώρησης υπηρεσιών», η οποία διέπεται από τις διατάξεις των παραγράφων 2 έως 6 του εν λόγω άρθρου 5, και, αφετέρου, της ανάθεσης «συμβάσεων υπηρεσιών» ή «συμβάσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας», η οποία διέπεται από τις διατάξεις των οδηγιών 2014/24 και 2014/25. Εντούτοις, δεδομένου ότι τόσο οι συμβάσεις παραχώρησης υπηρεσιών όσο και οι συμβάσεις υπηρεσιών συνεπάγονται, ως εκ της φύσεώς τους, ανταλλαγή δεσμεύσεων μεταξύ διαφορετικών μερών, τόσο από ουσιαστικής όσο και από τυπικής απόψεως, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εάν η απευθείας ανάθεση σε εσωτερικό φορέα μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά δημόσια σύμβαση ή σύμβαση παραχώρησης, υπό στενή έννοια. Κατά την κρίση του, ο εν λόγω φορέας εξακολουθεί να αποτελεί οργανωτική απλώς μονάδα της αρμόδιας αρχής, η οποία θα επωμιστεί εν τέλει τις οικονομικές συνέπειες ενδεχόμενης κακής διαχείρισης εκ μέρους του εν λόγω φορέα.
17 Το αιτούν δικαστήριο συνάγει εξ αυτού ότι η διάκριση μεταξύ παραχωρήσεων υπηρεσιών και συμβάσεων υπηρεσιών, όπως προβλέπεται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007, μπορεί να έχει εφαρμογή στις αναθέσεις σε φορέα διαφορετικό, από ουσιαστικής και τυπικής απόψεως, από την αρμόδια αρχή, όχι όμως στις αναθέσεις σε εσωτερικό φορέα.
18 Πάντοτε κατά το αιτούν δικαστήριο, λόγω ακριβώς των σημαντικών αυτών διαφορών μεταξύ της ανάθεσης σε εξωτερικό φορέα και της απευθείας ανάθεσης σε εσωτερικό φορέα, «διαφορές που είναι επίσης αντιληπτές όσον αφορά τη φύση της σχέσης που έχει δημιουργηθεί μεταξύ των μερών», ανακύπτει το ερώτημα εάν όλες οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας επιβατικών μεταφορών που ανατίθενται απευθείας σε εσωτερικό φορέα υπόκεινται στις διατάξεις του άρθρου 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007, ερώτημα στο οποίο προσήκει, κατά την κρίση του, καταφατική απάντηση.
19 Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εάν το άρθρο 192, παράγραφος 2, του CCP μπορεί να τύχει εφαρμογής στη διαφορά της κύριας δίκης. Όπως εξήγησε, η διάταξη αυτή προβλέπει ενισχυμένη υποχρέωση αιτιολόγησης, υπό την έννοια ότι η απευθείας ανάθεση σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας σε εσωτερικό φορέα υπόκειται σε δύο σωρευτικές προϋποθέσεις, εκ των οποίων η πρώτη επιβάλλει στην αρμόδια αρχή την υποχρέωση να αποδείξει την ύπαρξη ανεπάρκειας της αγοράς την οποία θα μπορούσε να θεραπεύσει η σχεδιαζόμενη ανάθεση, ενώ η δεύτερη απαιτεί από την αρχή αυτή να αποδείξει την ύπαρξη πλεονεκτημάτων για το κοινωνικό σύνολο που απορρέουν ειδικώς από την εν λόγω απευθείας ανάθεση. Το αιτούν δικαστήριο αναφέρει ότι σκοπός της διάταξης αυτής είναι η καταπολέμηση των καταχρηστικών απευθείας αναθέσεων από τις δημόσιες αρχές και ότι, κατά το εθνικό δίκαιο, η διεξαγωγή διαγωνισμού είναι ο κανόνας, ενώ η απευθείας ανάθεση η εξαίρεση.
20 Το αιτούν δικαστήριο προσθέτει ότι η διαφορά της κύριας δίκης εγείρει το ειδικό ζήτημα της συμβατότητας του άρθρου 192, παράγραφος 2, του CCP με το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007. Διερωτάται εάν η τελευταία αυτή διάταξη, κατά το μέτρο που επιτρέπει την απευθείας ανάθεση σε εσωτερικό φορέα «εφόσον το εθνικό δίκαιο δεν το απαγορεύει», έχει την έννοια ότι το εθνικό δίκαιο μπορεί μόνον να απαγορεύσει τις απευθείας αναθέσεις ή μπορεί επίσης να περιορίσει μια τέτοια δυνατότητα.
21 Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι τυχόν ασυμβατότητα του άρθρου 192, παράγραφος 2, του CCP με το δίκαιο της Ένωσης αποκλείει εκ προοιμίου την εφαρμογή της διάταξης αυτής στις αναθέσεις που διέπονται από τον κανονισμό 1370/2007. Σε αντίθετη περίπτωση, στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να εξακριβώσει εάν η εν λόγω διάταξη τηρήθηκε υπό τις περιστάσεις της διαφοράς της κύριας δίκης.
22 Υπό τις συνθήκες αυτές, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Κατ’ ορθή ερμηνεία του άρθρου 5, παράγραφοι 1 και 2, του [κανονισμού 1370/2007], πρέπει να γίνει δεκτό ότι η ρύθμιση, στο άρθρο 5, παράγραφος 2, του ίδιου κανονισμού, της απευθείας ανάθεσης σύμβασης υπηρεσιών δημόσιων επιβατικών μεταφορών σε εσωτερικό φορέα απαιτεί να εξακριβώνεται η μεταβίβαση του λειτουργικού κινδύνου στον ανάδοχο εσωτερικό φορέα και ότι η διάταξη δεν εφαρμόζεται όταν απουσιάζει τέτοια μεταβίβαση του λειτουργικού κινδύνου ή πρέπει, αντιθέτως, να γίνει δεκτό ότι τέτοια εξακρίβωση της μεταβίβασης του λειτουργικού κινδύνου δεν απαιτείται, καθότι ο εσωτερικός φορέας –για τον οποίο ισχύει η απαίτηση άσκησης ανάλογου ελέγχου– δεν είναι διακριτός φορέας σε σχέση με τη δημόσια αρχή;
2) Όσον αφορά την απευθείας ανάθεση σύμβασης υπηρεσιών δημόσιων επιβατικών μεταφορών σε εσωτερικό φορέα, αντιτίθεται το δίκαιο της Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007, καθ’ ο μέρος προβλέπει ότι η εν λόγω ανάθεση επιτρέπεται “εφόσον το εθνικό δίκαιο δεν το απαγορεύει”, σε εθνική ρύθμιση, όπως η προβλεπόμενη στο άρθρο 192, παράγραφος 2, του [CCP], η οποία, μολονότι δεν απαγορεύει πλήρως την [απευθείας] ανάθεση, την επιτρέπει υπό περιορισμούς και, ειδικότερα, επιτρέπει στις δημόσιες αρχές να χρησιμοποιούν το συγκεκριμένο είδος ανάθεσης μόνον σε περίπτωση αποδεδειγμένης ανεπάρκειας της αγοράς και όχι απλώς και μόνο βάσει αξιολόγησης της σκοπιμότητας μιας τέτοιας ανάθεσης από οικονομικής και διοικητικής απόψεως;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
23 Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί εάν το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 1370/2007 έχει την έννοια ότι μια αρμόδια αρχή μπορεί να αποφασίσει να αναθέσει απευθείας σε εσωτερικό φορέα, κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ιʹ, του κανονισμού, σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας επιβατικών μεταφορών με λεωφορείο μόνον εάν η ανάθεση αυτή συνεπάγεται μεταβίβαση του λειτουργικού κινδύνου στον εν λόγω φορέα.
24 Πρώτον, κατά το άρθρο 5, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, του κανονισμού 1370/2007, η ανάθεση συμβάσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο θʹ, του κανονισμού αυτού, διέπεται, κατ’ αρχήν, από τον κανονισμό.
25 Εντούτοις, κατά παρέκκλιση από την αρχή αυτή, η δεύτερη περίοδος της παραγράφου 1 του ανωτέρω άρθρου προβλέπει ότι, όταν, αφενός, μια σύμβαση αφορά την παροχή δημοσίων υπηρεσιών επιβατικών μεταφορών με λεωφορείο ή τραμ και, αφετέρου, η σύμβαση αυτή δεν λαμβάνει τη μορφή σύμβασης παραχώρησης υπηρεσιών, η ανάθεσή της πρέπει να γίνεται σύμφωνα με τους γενικούς κανόνες σύναψης δημοσίων συμβάσεων που θεσπίζουν οι οδηγίες 2014/24 και 2014/25 (πρβλ. αποφάσεις της 21ης Μαρτίου 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker και Rhenus Veniro, C‑266/17 και C‑267/17, EU:C:2019:241, σκέψη 81· της 8ης Μαΐου 2019, Rhenus Veniro, C‑253/18, EU:C:2019:386, σκέψη 29, και της 13ης Φεβρουαρίου 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, σκέψη 40).
26 Εφόσον πληρούνται οι δύο αυτές προϋποθέσεις, η τρίτη περίοδος της εν λόγω παραγράφου 1 προβλέπει ότι δεν εφαρμόζονται οι ειδικοί κανόνες ανάθεσης που προβλέπονται στις παραγράφους 2 έως 6 του άρθρου 5 του κανονισμού 1370/2007, ενώ οι λοιπές διατάξεις του κανονισμού εξακολουθούν να έχουν εφαρμογή (πρβλ. απόφαση της 27ης Οκτωβρίου 2016, Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, σκέψη 41).
27 Επομένως, από το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007 προκύπτει ότι οι κατά το άρθρο αυτό συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας επιβατικών μεταφορών με λεωφορείο ή τραμ, οι οποίες λαμβάνουν τη μορφή συμβάσεων παραχώρησης υπηρεσιών, ανατίθενται σύμφωνα με τους κανόνες που θεσπίζει ο κανονισμός αυτός, και ιδίως το άρθρο του 5, παράγραφος 2. Η τελευταία αυτή διάταξη επιτρέπει, εφόσον το εθνικό δίκαιο δεν το απαγορεύει, σε κάθε αρμόδια τοπική αρχή να αναθέτει απευθείας, κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ηʹ, του κανονισμού, συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας σε νομικώς διακριτή οντότητα επί της οποίας η αρχή αυτή ασκεί έλεγχο ανάλογο εκείνου που ασκεί επί των δικών της υπηρεσιών, ήτοι σε εσωτερικό φορέα, κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ιʹ, του ίδιου κανονισμού, χωρίς να προηγηθεί διαδικασία διαγωνισμού.
28 Η διαφορά αυτή καθεστώτος εξηγείται από το γεγονός ότι οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας επιβατικών μεταφορών με λεωφορείο ή τραμ, οι οποίες δεν λαμβάνουν τη μορφή συμβάσεων παραχώρησης υπηρεσιών, υπόκειντο ήδη, πριν από την έκδοση του κανονισμού 1370/2007, στους γενικούς κανόνες σύναψης δημοσίων συμβάσεων που προβλέπονταν από την οδηγία 2004/17/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών (ΕΕ 2004, L 134, σ. 1), και από την οδηγία 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (ΕΕ 2004, L 134, σ. 114). Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν προέκυψε ανάγκη θέσπισης νέας νομοθεσίας για την ανάθεση τέτοιων συμβάσεων (πρβλ. αποφάσεις της 21ης Μαρτίου 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker και Rhenus Veniro, C‑266/17 και C‑267/17, EU:C:2019:241, σκέψη 73, και της 13ης Φεβρουαρίου 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, σκέψη 41).
29 Δεύτερον, ο ορισμός της έννοιας των «συμβάσεων παραχώρησης υπηρεσιών», στον οποίο παραπέμπει το άρθρο 5, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του κανονισμού 1370/2007, προκύπτει από το άρθρο 5, σημείο 1, πρώτο εδάφιο, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2014/23. Κατά την τελευταία αυτή διάταξη, η έννοια της «παραχώρησης υπηρεσιών» αναφέρεται σε σύμβαση εξ επαχθούς αιτίας με την οποία η αναθέτουσα αρχή αναθέτει την παροχή και τη διαχείριση υπηρεσιών σε οικονομικό φορέα, το δε αντάλλαγμα για αυτή συνίσταται στο δικαίωμα εκμετάλλευσης των οικείων υπηρεσιών, ενδεχομένως μαζί με την καταβολή πληρωμής.
30 Δυνάμει του άρθρου 5, σημείο 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2014/23, η ανάθεση σύμβασης παραχώρησης υπηρεσιών συνεπάγεται τη μεταβίβαση στον παραχωρησιούχο του λειτουργικού κινδύνου ο οποίος περιλαμβάνει τον κίνδυνο ζήτησης ή προσφοράς ή αμφοτέρων, χωρίς, συνεπώς, να υπάρχει εγγύηση για την απόσβεση της επένδυσης ή των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν κατά την παροχή των υπηρεσιών.
31 Επομένως, μια δημόσια σύμβαση υπηρεσιών διακρίνεται από σύμβαση παραχώρησης υπηρεσιών λόγω της φύσεως του ανταλλάγματος που καταβάλλεται στον ανάδοχο για τις υπηρεσίες που παρέχει. Συγκεκριμένα, το αντάλλαγμα του αναδόχου συνίσταται σε τιμή καταβαλλόμενη από την αναθέτουσα αρχή, ενώ το αντάλλαγμα του παραχωρησιούχου συνίσταται στο δικαίωμα εκμετάλλευσης της υπηρεσίας που αποτελεί το αντικείμενο της σύμβασης παραχώρησης, το δε δικαίωμα αυτό συνοδεύεται ενδεχομένως από καταβολή πληρωμής. Η ανάθεση σύμβασης παραχώρησης συνεπάγεται, επομένως, τη μεταβίβαση του λειτουργικού κινδύνου στον παραχωρησιούχο (απόφαση της 1ης Αυγούστου 2022, Roma Multiservizi και Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, σκέψη 61· πρβλ., επίσης, απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 2022, SHARENGO, C‑486/21, EU:C:2022:868, σκέψη 60).
32 Ούτε το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 1370/2007 ούτε το άρθρο 5, σημείο 1, της οδηγίας 2014/23 επιδέχονται ερμηνεία μη λαμβάνουσα υπόψη το εάν υπήρξε μεταβίβαση του λειτουργικού κινδύνου, λόγω της αδυναμίας διάκρισης του εσωτερικού φορέα από την αρμόδια αρχή, κάτι που, ως εκ τούτου, θα απέκλειε τη μεταβίβαση του λειτουργικού κινδύνου και θα καθιστούσε αδύνατη τη σύναψη «σύμβασης παραχώρησης υπηρεσιών», κατά την έννοια των συνδυασμένων αυτών διατάξεων.
33 Πράγματι, μολονότι, κατά τον ορισμό του άρθρου 2, στοιχείο ιʹ, του κανονισμού 1370/2007, σε συνδυασμό με το άρθρο 5, παράγραφος 2, του ίδιου κανονισμού, η αρμόδια αρχή ασκεί επί του εσωτερικού φορέα «έλεγχο ανάλογο εκείνου που ασκεί επί των υπηρεσιακών μονάδων της», εντούτοις ο φορέας αυτός αποτελεί «νομικώς διακριτή οντότητα». Η μεταβίβαση του λειτουργικού κινδύνου εξακολουθεί να είναι δυνατή μεταξύ δύο διακριτών νομικών οντοτήτων παρά την ύπαρξη ελέγχου της μιας επί της άλλης. Επομένως, η απευθείας ανάθεση σύμβασης παραχώρησης υπηρεσιών σε εσωτερικό φορέα συνεπάγεται πραγματική μεταβίβαση του λειτουργικού κινδύνου όταν ο εν λόγω φορέας δεν μπορεί να είναι βέβαιος για την απόσβεση της επένδυσης ή των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν κατά την παροχή των υπηρεσιών, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 30 της παρούσας απόφασης.
34 Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 1370/2007 έχει την έννοια ότι μια αρμόδια αρχή μπορεί να αποφασίσει να αναθέσει απευθείας σε εσωτερικό φορέα, κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ιʹ, του κανονισμού, σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας επιβατικών μεταφορών με λεωφορείο, εφόσον η ανάθεση αυτή συνεπάγεται μεταβίβαση του λειτουργικού κινδύνου στον εν λόγω φορέα.
Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
Επί του παραδεκτού
35 Η Ιταλική Κυβέρνηση εξέφρασε αμφιβολίες ως προς το παραδεκτό του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος για τον λόγο ότι το αιτούν δικαστήριο δεν εξέτασε εάν το άρθρο 192, παράγραφος 2, του CCP είχε εφαρμογή υπό τις περιστάσεις της διαφοράς της κύριας δίκης, πράγμα που καθιστά, κατά την άποψή της, υποθετικό το ζήτημα της ασυμβατότητας της διάταξης αυτής με το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007.
36 Από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε το ερώτημα αυτό λόγω των αμφιβολιών που έχει ως προς τη συμβατότητα της ενισχυμένης υποχρέωσης αιτιολόγησης κατά το άρθρο 192, παράγραφος 2, του CCP με το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007, καθόσον η υποχρέωση αυτή περιστέλλει τη δυνατότητα απευθείας αναθέσεων σε εσωτερικό φορέα, χωρίς ωστόσο να την απαγορεύει πλήρως.
37 Κατά πάγια νομολογία, συντρέχει τεκμήριο λυσιτέλειας για τα ερωτήματα που αφορούν το δίκαιο της Ένωσης. Το Δικαστήριο μπορεί να αρνηθεί να αποφανθεί επί προδικαστικού ερωτήματος που έχει υποβάλει εθνικό δικαστήριο μόνον όταν προκύπτει προδήλως ότι η ζητούμενη ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ουδεμία σχέση έχει με το υποστατό ή με το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως ή, ακόμη, όταν το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί (αποφάσεις της 13ης Ιουλίου 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, σκέψη 20, και της 29ης Απριλίου 2025, Prezydent Miasta Mielca, C‑453/23, EU:C:2025:285, σκέψη 26).
38 Εν προκειμένω, δεν αποκλείεται το αιτούν δικαστήριο να πρέπει να εφαρμόσει στη διαφορά της κύριας δίκης την ενισχυμένη υποχρέωση αιτιολόγησης που προβλέπεται στο άρθρο 192, παράγραφος 2, του CCP εάν από την απάντηση του Δικαστηρίου στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα προκύψει ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007 έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει τέτοια υποχρέωση όταν η αρμόδια αρχή αποφασίζει να αναθέσει απευθείας σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας σε εσωτερικό φορέα. Ως εκ τούτου, σύμφωνα με τη νομολογία που υπομνήσθηκε στην προηγούμενη σκέψη της παρούσας απόφασης, το ερώτημα αυτό είναι παραδεκτό.
Επί της ουσίας
39 Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί εάν το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση κατά την οποία η αρμόδια αρχή, προκειμένου να αναθέσει απευθείας σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας, οφείλει προηγουμένως να αποδείξει, αφενός, την ύπαρξη ανεπάρκειας της αγοράς την οποία θα μπορούσε να θεραπεύσει η σχεδιαζόμενη ανάθεση καθώς και, αφετέρου, τα πλεονεκτήματα για το κοινωνικό σύνολο που απορρέουν ειδικώς από τον τρόπο αυτόν ανάθεσης.
40 Από το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007 προκύπτει ότι, «εφόσον το εθνικό δίκαιο δεν το απαγορεύει», κάθε αρμόδια τοπική αρχή μπορεί να αποφασίζει να παρέχει η ίδια δημόσιες υπηρεσίες επιβατικών μεταφορών ή να αναθέτει απευθείας συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας σε νομικώς διακριτή οντότητα επί της οποίας ασκεί έλεγχο ανάλογο εκείνου που ασκεί επί των δικών της υπηρεσιών.
41 Συναφώς, ενδεχόμενη συσταλτική ερμηνεία του όρου «εφόσον το εθνικό δίκαιο δεν το απαγορεύει», υπό την έννοια ότι τα κράτη μέλη μπορούν μόνον να απαγορεύουν πλήρως τις απευθείας αναθέσεις χωρίς να έχουν τη δυνατότητα να τις απαγορεύουν εν μέρει, δεν επιρρωννύεται ούτε από το γράμμα της ανωτέρω διάταξης, ούτε από το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται, ούτε από τους σκοπούς του κανονισμού 1370/2007.
42 Πρώτον, μια τέτοια ερμηνεία δεν βρίσκει έρεισμα στο γράμμα του άρθρου 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007, το οποίο καλύπτει κάθε απαγόρευση, είτε πλήρη είτε μερική. Η δυνατότητα των κρατών μελών να προβλέπουν μερική απαγόρευση επιρρωννύεται από την αιτιολογική σκέψη 18 του κανονισμού, κατά την οποία κάθε αρμόδια αρχή μπορεί να αναθέτει δημόσιες υπηρεσίες επιβατικών μεταφορών χωρίς διαγωνισμό σε εσωτερικό φορέα «με την επιφύλαξη των σχετικών διατάξεων του εθνικού δικαίου», άνευ άλλης διευκρινίσεως.
43 Δεύτερον, το Δικαστήριο έχει κρίνει, με τη διάταξη της 6ης Φεβρουαρίου 2020, Rieco (C‑89/19 έως C‑91/19, EU:C:2020:87, σκέψη 42), η οποία αφορούσε επίσης την ενισχυμένη υποχρέωση αιτιολόγησης που προβλέπεται στο άρθρο 192, παράγραφος 2, του CCP, ότι το άρθρο 12, παράγραφος 3, της οδηγίας 2014/24 δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία εξαρτά την απευθείας ανάθεση σε εσωτερικό φορέα από την αδυναμία σύναψης δημόσιας σύμβασης και, εν πάση περιπτώσει, από την κατάδειξη από την αναθέτουσα αρχή των πλεονεκτημάτων που απορρέουν ειδικώς, για το κοινωνικό σύνολο, από την επιλογή της λύσης της εσωτερικής ανάθεσης. Η ερμηνεία αυτή, η οποία διατυπώνεται στο πλαίσιο του άρθρου 12, παράγραφος 3, του κανονισμού 1370/2007 –το οποίο δεν περιέχει ρητή επιφύλαξη επιτρέπουσα στα κράτη μέλη να περιστέλλουν τη δυνατότητα απευθείας αναθέσεων– δικαιολογείται κατά μείζονα λόγο στο πλαίσιο του άρθρου 5, παράγραφος 2, του κανονισμού, το οποίο προβλέπει τέτοια επιφύλαξη.
44 Τρίτον, η ευχέρεια των κρατών μελών να περιορίζουν, χωρίς να απαγορεύουν πλήρως, τη δυνατότητα απευθείας αναθέσεων σε εσωτερικό φορέα συνάδει με τον σκοπό της προώθησης της ανάθεσης συμβάσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο θʹ, του κανονισμού, βάσει διαφανών και δίκαιων διαδικασιών διαγωνισμού, σκοπός ο οποίος προκύπτει ιδίως από τις αιτιολογικές σκέψεις 6 και 18 του κανονισμού.
45 Επιπλέον, εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο, το οποίο είναι το μόνο αρμόδιο να διαπιστώσει και να εκτιμήσει τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης, καθώς και να ερμηνεύσει και να εφαρμόσει το εθνικό δίκαιο (πρβλ. απόφαση της 31ης Ιανουαρίου 2023, Puig Gordi κ.λπ., C‑158/21, EU:C:2023:57, σκέψη 61), να καθορίσει εάν, υπό τις περιστάσεις της διαφοράς της κύριας δίκης, η αρμόδια αρχή όφειλε να τηρήσει την ενισχυμένη υποχρέωση αιτιολόγησης που προβλέπεται στο άρθρο 192, παράγραφος 2, του CCP.
46 Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007 έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση κατά την οποία, προκειμένου η αρμόδια αρχή να αναθέσει απευθείας σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας, οφείλει προηγουμένως να αποδείξει, αφενός, την ύπαρξη ανεπάρκειας της αγοράς την οποία θα μπορούσε να θεραπεύσει η σχεδιαζόμενη ανάθεση καθώς και, αφετέρου, τα πλεονεκτήματα για το κοινωνικό σύνολο που απορρέουν ειδικώς από τον τρόπο αυτόν ανάθεσης.
Επί των δικαστικών εξόδων
47 Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (όγδοο τμήμα) αποφαίνεται:
1) Το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού (ΕΚ) 1370/2007 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007, για τις δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές και την κατάργηση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 και (ΕΟΚ) αριθ. 1107/70, όπως αυτός τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2016/2338 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Δεκεμβρίου 2016,
έχει την έννοια ότι:
μια αρμόδια αρχή μπορεί να αποφασίσει να αναθέσει απευθείας σε εσωτερικό φορέα, κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ιʹ, του κανονισμού 1370/2007, όπως έχει τροποποιηθεί, σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας επιβατικών μεταφορών με λεωφορείο, εφόσον η ανάθεση αυτή συνεπάγεται μεταβίβαση του λειτουργικού κινδύνου στον εν λόγω φορέα.
2) Το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007, όπως αυτός τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2016/2338,
έχει την έννοια ότι:
δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση κατά την οποία, προκειμένου η αρμόδια αρχή να αναθέσει απευθείας σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας, οφείλει προηγουμένως να αποδείξει, αφενός, την ύπαρξη ανεπάρκειας της αγοράς την οποία θα μπορούσε να θεραπεύσει η σχεδιαζόμενη ανάθεση καθώς και, αφετέρου, τα πλεονεκτήματα για το κοινωνικό σύνολο που απορρέουν ειδικώς από τον τρόπο αυτόν ανάθεσης.
