ΤΑΥΤΟΤΗΤΑ ΑΠΟΦΑΣΗΣ
Σχηματισμός: Τρίτο Τμήμα, επταμελής σύνθεση
Κρίσιμες διατάξεις: Άρθρο 6 § 1 ΕΣΔΑ (πρόσβαση σε δικαστήριο), άρθρο 35 § 1 ΕΣΔΑ (εξάντληση εσωτερικών ενδίκων μέσων), άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου, άρθρο 41 ΕΣΔΑ
Αντικείμενο: Απόρριψη ως εκπρόθεσμης της έφεσης συνταξιούχου από το Ελεγκτικό Συνέδριο κατά της σιωπηρής απόρριψης ένστασής της, με την αιτιολογία ότι η ένσταση δεν ήταν «εκκρεμής» κατά την κατάργηση της αρμόδιας Επιτροπής με τον ν. 4151/2013
Διατακτικό: Παραβίαση άρθρου 6 § 1 ΕΣΔΑ (ομόφωνα). Δεν συντρέχει λόγος εξέτασης του παραδεκτού και της ουσίας της αιτίασης υπό το άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου
Δίκαιη ικανοποίηση: 6.000 ευρώ για ηθική βλάβη. Απόρριψη των αιτημάτων για υλική ζημία και δικαστικά έξοδα
Η ΑΠΟΦΑΣΗ ΣΥΝΟΠΤΙΚΑ
Η προσφεύγουσα, συνταξιούχος δικαστική υπάλληλος γεννημένη το 1939, άσκησε το 2010 ένσταση ενώπιον της Επιτροπής Ελέγχου Πράξεων Κανονισμού Συντάξεων κατά της πράξης αναπροσαρμογής της σύνταξής της. Η Επιτροπή δεν αποφάνθηκε ποτέ. Ο ν. 4151/2013 την κατάργησε, όρισε ότι οι εκκρεμείς ενστάσεις λογίζονται σιωπηρώς απορριφθείσες και παρέσχε ετήσια προθεσμία έφεσης στο Ελεγκτικό Συνέδριο από την έγγραφη ενημέρωση του ενδιαφερομένου. Η προσφεύγουσα έλαβε προσωπική επιστολή και άσκησε έφεση εντός της προθεσμίας αυτής. Έπειτα από δέκα και πλέον έτη, το Ελεγκτικό Συνέδριο απέρριψε την έφεση ως εκπρόθεσμη. Έκρινε ότι η ένσταση είχε ήδη απορριφθεί σιωπηρά με την πάροδο τριμήνου και, συνεπώς, δεν ήταν «εκκρεμής». Το ΕΔΔΑ δέχθηκε ότι η ερμηνεία αυτή υπηρετούσε τον θεμιτό σκοπό της ορθής απονομής της δικαιοσύνης. Έκρινε όμως ότι δεν ήταν ευλόγως προβλέψιμη, ότι δεν στηριζόταν στη γραμματική, συστηματική ή τελολογική ερμηνεία του νόμου και ότι επέρριψε υπέρμετρο βάρος στην προσφεύγουσα. Ούτε η Επιτροπή ούτε το δικαστήριο έκριναν ποτέ την ουσία της αξίωσής της. Το Δικαστήριο διαπίστωσε προσβολή του πυρήνα του δικαιώματος πρόσβασης σε δικαστήριο και παραβίαση του άρθρου 6 § 1 ΕΣΔΑ.
Η ΣΥΝΕΙΣΦΟΡΑ ΤΗΣ ΑΠΟΦΑΣΗΣ
Η απόφαση αντιμετωπίζει το ζήτημα των δικονομικών συνεπειών που επέρχονται όταν ο νομοθέτης καταργεί αιφνιδίως διοικητικό όργανο ενώ ενώπιόν του έχει υποβληθεί ένσταση επί της οποίας δεν έχει εκδοθεί ρητή απόφαση. Το ΕΔΔΑ δεν διατυπώνει μεν γενικό κανόνα ότι η τεκμαιρόμενη σιωπηρή απόρριψη δεν μπορεί να κινήσει προθεσμία δικαστικής προσβολής αλλά κρίνει ειδικότερα ότι, υπό τις συγκεκριμένες περιστάσεις, η σιωπηρή απόρριψη, η οποία λειτουργούσε πρωτίστως ως δικονομική δυνατότητα προστασίας έναντι της διοικητικής αδράνειας, δεν μπορούσε να χρησιμοποιηθεί εκ των υστέρων κατά τρόπο που να αποκλείσει ολοκληρωτικά τον δικαστικό έλεγχο. Καθοριστικά στοιχεία ήταν ότι η αναμονή ρητής απόφασης δεν ήταν παράλογη, ότι η Επιτροπή καταργήθηκε απρόσμενα και απρόβλεπτα και ότι η ίδια η διοίκηση ενημέρωσε εξατομικευμένα την προσφεύγουσα ότι μπορούσε να ασκήσει έφεση εντός συγκεκριμένης ετήσιας προθεσμίας. Η απόφαση έχει ιδιαίτερη πρακτική σημασία για πρόσωπα που βρίσκονται σε ουσιωδώς όμοια δικονομική κατάσταση και, ευρύτερα, για περιπτώσεις στις οποίες ο διάδικος στηρίχθηκε καλόπιστα σε συγκεκριμένη πληροφόρηση της διοίκησης σχετικά με την άσκηση ενδίκου βοηθήματος ή μέσου.
ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΑ ΠΕΡΙΣΤΑΤΙΚΑ ΚΑΙ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
Στις 8 Φεβρουαρίου 2010 η Γενική Διεύθυνση Μισθών και Συντάξεων του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους αναπροσάρμοσε, με την πράξη αριθ. 03688/2010, τη σύνταξη της προσφεύγουσας, πρώην δικαστικής υπαλλήλου, με ισχύ από την 1η Ιουλίου 2007.
Στις 25 Μαΐου 2010 η προσφεύγουσα άσκησε ένσταση ενώπιον της Επιτροπής Ελέγχου Πράξεων Κανονισμού Συντάξεων (αριθ. πρωτ. 71971/2-6-2010). Υποστήριξε ότι εσφαλμένα κατατάχθηκε στο έκτο αντί του τέταρτου μισθολογικού κλιμακίου, με συνέπεια μειωμένη σύνταξη. Η Επιτροπή δεν εξέδωσε ποτέ ρητή απόφαση.
Στις 29 Απριλίου 2013 δημοσιεύθηκε και τέθηκε σε ισχύ ο ν. 4151/2013, ο οποίος προέβλεψε την κατάργηση της Επιτροπής από την επομένη της έναρξης ισχύος του. Κατά το άρθρο 2 § 5 στοιχ. α΄, οι ενστάσεις που εκκρεμούσαν κατά τη δημοσίευσή του λογίζονταν σιωπηρώς απορριφθείσες. Ο ενδιαφερόμενος μπορούσε να ασκήσει έφεση στο Ελεγκτικό Συνέδριο εντός έτους από το έγγραφο ενημέρωσης της Υπηρεσίας Συντάξεων.
Με επιστολή της 20ής Αυγούστου 2013 η διοίκηση πληροφόρησε προσωπικά την προσφεύγουσα ότι η ένστασή της λογιζόταν σιωπηρώς απορριφθείσα και ότι μπορούσε να ασκήσει έφεση εντός έτους. Της επέστρεψε και το παράβολο. Στις 30 Ιανουαρίου 2014 η προσφεύγουσα άσκησε έφεση ενώπιον του Τρίτου Τμήματος.
Στο μεταξύ, η Ελάσσων Ολομέλεια (απόφαση 2018/2020) και η Μείζων Ολομέλεια (απόφαση 1581/2023, επί δύο προδικαστικών ερωτημάτων) έκριναν ότι ο ν. 4151/2013 δεν καταλαμβάνει ενστάσεις που είχαν ήδη απορριφθεί σιωπηρώς και για τις οποίες είχε παρέλθει η προθεσμία έφεσης. Μειοψηφούντες δικαστές στην απόφαση 1581/2023 υποστήριξαν το αντίθετο.
Με την απόφαση 816/2024 της 20ής Ιουνίου 2024 το Τρίτο Τμήμα απέρριψε την έφεση ως εκπρόθεσμη. Έκρινε ότι η ένσταση είχε απορριφθεί σιωπηρώς στις 2 Σεπτεμβρίου 2010 (άρθρο 63 § 2 ΚΔΔ), ότι η ετήσια προθεσμία του άρθρου 66 § 6 του π.δ. 169/2007 έληξε στις 18 Νοεμβρίου 2011 και ότι η επιστολή είχε απλώς πληροφοριακό χαρακτήρα.
Στις 5 Σεπτεμβρίου 2024 η προσφεύγουσα άσκησε αίτηση αναίρεσης ενώπιον της Ολομέλειας. Η υπόθεση συζητήθηκε στις 11 Ιουνίου 2025, χωρίς να έχει εκδοθεί απόφαση.
Στις 7 Οκτωβρίου 2024 προσέφυγε στο ΕΔΔΑ, επικαλούμενη τα άρθρα 6 § 1 ΕΣΔΑ και 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου. Το Δικαστήριο εξέτασε την υπόθεση κατά προτεραιότητα (Κανόνας 41 του Κανονισμού του Δικαστηρίου). Κατά την κοινοποίηση της προσφυγής, γνωστοποίησε στην Κυβέρνηση τις αιτιάσεις υπό το άρθρο 6 § 1 και το άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου και κήρυξε το υπόλοιπο της προσφυγής απαράδεκτο.
ΤΟ ΣΤΡΑΣΒΟΥΡΓΟ ΑΠΟΦΑΣΙΖΕΙ…
Άρθρο 6 § 1 ΕΣΔΑ. Πρόσβαση σε δικαστήριο. Απόρριψη έφεσης ως εκπρόθεσμης. Παραβίαση
Παραδεκτό: Η Κυβέρνηση προέβαλε μία ένσταση, τη μη εξάντληση των εσωτερικών ενδίκων μέσων. Υποστήριξε ότι η προσφυγή ήταν πρόωρη, διότι η προσφεύγουσα δεν ανέμεινε την έκβαση της αίτησης αναίρεσης ενώπιον της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
Η προσφεύγουσα αντέτεινε ότι η αίτηση αναίρεσης στερούνταν πρακτικής αποτελεσματικότητας ενόψει της πάγιας νομολογίας της Ολομέλειας. Επικαλέστηκε επίσης την ηλικία της και τη διάρκεια της πρωτοβάθμιας δίκης, που υπερέβη τα δέκα έτη.
Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η Κυβέρνηση που προβάλλει την ένσταση οφείλει να αποδείξει ότι το ένδικο μέσο ήταν αποτελεσματικό, διαθέσιμο στη θεωρία και στην πράξη, και ότι παρείχε εύλογες προοπτικές επιτυχίας (Molla Sali κατά Ελλάδας [GC], § 89, Scoppola κατά Ιταλίας (αριθ. 2) [GC], § 71, Sejdovic κατά Ιταλίας [GC], § 46). Μόνον τότε μετατίθεται το βάρος στον προσφεύγοντα (Prencipe κατά Μονακό, § 93, Akdivar κ.ά. κατά Τουρκίας, § 68).
Εν προκειμένω, η Κυβέρνηση δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο αποτελεσματικότητας, δηλαδή αποφάσεις που να αποκλίνουν από τις 2018/2020 και 1581/2023. Η δεύτερη εκδόθηκε από τη Μείζονα Ολομέλεια επί προδικαστικών ερωτημάτων, για ζήτημα γενικότερου ενδιαφέροντος με συνέπειες για ευρύτερο κύκλο προσώπων, και δεσμεύει στην πράξη τα κατώτερα δικαστήρια (πρβλ., mutatis mutandis, Frantzeskaki κ.ά. κατά Ελλάδας (dec.), § 34, Sine Tsaggarakis A.E.E. κατά Ελλάδας, § 49). Δεν υπήρχε, συνεπώς, ρεαλιστική προοπτική διαφορετικής έκβασης. Το Δικαστήριο απέρριψε την ένσταση και κήρυξε την αιτίαση παραδεκτή (παρ. 25-27).
Η κρίση αυτή αφορά τη συγκεκριμένη υπόθεση. Δεν σημαίνει ότι μια εκκρεμής αίτηση αναίρεσης ενώπιον της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι γενικώς αναποτελεσματικό ένδικο μέσο. Καθοριστικός ήταν ο συνδυασμός της ήδη πάγιας και σαφώς δυσμενούς νομολογίας της Ολομέλειας και της μη προσκόμισης από την Κυβέρνηση οποιασδήποτε απόφασης που να αποδεικνύει ρεαλιστική προοπτική διαφορετικής έκβασης.
Επί της ουσίας: Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι το δικαίωμα πρόσβασης σε δικαστήριο, εγγενές στο άρθρο 6 § 1 από την Golder κατά Ηνωμένου Βασιλείου (§§ 28-36), πρέπει να είναι «πρακτικό και αποτελεσματικό» και περιλαμβάνει το δικαίωμα επίλυσης της διαφοράς από δικαστήριο (Zubac κατά Κροατίας [GC], §§ 76-77, Lupeni Greek Catholic Parish κ.ά. κατά Ρουμανίας [GC], § 86, Grzęda κατά Πολωνίας [GC], §§ 342-343). Οι περιορισμοί δεν επιτρέπεται να θίγουν τον πυρήνα του δικαιώματος και πρέπει να επιδιώκουν θεμιτό σκοπό με εύλογη σχέση αναλογικότητας (Zubac, § 78, Nicolae Virgiliu Tănase κατά Ρουμανίας [GC], § 195, Makrylakis κατά Ελλάδας, § 33). Το Δικαστήριο δεν επιλύει διαφορές περί την ερμηνεία του εθνικού δικαίου, ελέγχει όμως αν τα αποτελέσματά της συμβιβάζονται με τη Σύμβαση (Zubac, § 81).
Ειδικώς για τις προθεσμίες, οι σχετικοί κανόνες δεν επιτρέπεται να εφαρμόζονται κατά τρόπο που εμποδίζει τη χρήση διαθέσιμου ενδίκου μέσου και την κατ’ ουσίαν εξέταση (Supergrav Albania Shpk κατά Αλβανίας, § 22, Zborovský κατά Σλοβακίας, §§ 44-48, Zvolský and Zvolská κατά Τσεχικής Δημοκρατίας, § 51, Miragall Escolano κ.ά. κατά Ισπανίας, §§ 33 και 37).
Ύπαρξη περιορισμού. Με την απόφαση 816/2024 το Ελεγκτικό Συνέδριο επέβαλε ουσιώδη περιορισμό, αφού απέκλεισε την κατ’ ουσίαν εξέταση της αμφισβήτησης της μείωσης της σύνταξης (παρ. 36).
Θεμιτός σκοπός. Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι το δικαίωμα πρόσβασης θίγεται όταν οι κανόνες παύουν να υπηρετούν την ασφάλεια δικαίου και την ορθή απονομή της δικαιοσύνης και καθίστανται φραγμός (Zubac, § 98). Δέχθηκε πάντως ότι η επίμαχη ερμηνεία υπηρετούσε θεμιτό σκοπό, την ορθή απονομή της δικαιοσύνης (πρβλ., mutatis mutandis, Makrylakis, § 38, Zouboulidis κατά Ελλάδας (αριθ. 3), § 72) (παρ. 38-41).
Αναλογικότητα. Το Δικαστήριο στήριξε την κρίση του σε έξι διαδοχικές σκέψεις.
Πρώτον, η σιωπηρή απόρριψη αποτελεί δικονομική εγγύηση υπέρ του προσώπου που αντιμετωπίζει διοικητική αδράνεια. Δεν απαλλάσσει τη διοίκηση από την υποχρέωση ρητής απάντησης (παρ. 42).
Δεύτερον, κατά την αιτιολογική έκθεση του ν. 4151/2013, η Επιτροπή αποφαινόταν κατά μέσο όρο έπειτα από δύο περίπου έτη. Η ρητή απόφαση μπορούσε, εξάλλου, να προσβληθεί αυτοτελώς (άρθρο 63 § 6 ΚΔΔ). Δεν ήταν, επομένως, παράλογο να αναμένει η προσφεύγουσα την έκβαση της ένστασής της. Το Δικαστήριο απέρριψε και τον ισχυρισμό ότι τα συνταξιοδοτικά της στοιχεία είχαν οριστικοποιηθεί, αφού αν η Επιτροπή είχε δεχθεί ρητώς την ένσταση, η απόφασή της θα ήταν δεσμευτική και θα τροποποιούσε τα συνταξιοδοτικά στοιχεία ανεξαρτήτως του χρόνου που είχε παρέλθει (παρ. 43-44).
Τρίτον, όταν οι αρχές παρέχουν ανακριβή πληροφόρηση για προθεσμίες, τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να συνεκτιμούν τις περιστάσεις και να μην εφαρμόζουν τους κανόνες με υπερβολική αυστηρότητα (πρβλ. Gajtani κατά Ελβετίας, §§ 65-75, Clavien κατά Ελβετίας (dec.), §§ 21-29). Η επιστολή ανέφερε τον αριθμό πρωτοκόλλου και την ημερομηνία της ένστασης και αφορούσε ένδικο μέσο νεοπαγούς νόμου, χωρίς διαμορφωμένη πρακτική ή νομολογία. Η προσφεύγουσα μπορούσε ευλόγως και καλόπιστα να θεωρήσει ότι δικαιούται να ασκήσει έφεση εντός της υποδειχθείσας προθεσμίας (παρ. 45).
Τέταρτον, η ερμηνεία ότι η πάροδος τριμήνου καθιστούσε την ένσταση μη εκκρεμή δεν φαίνεται να στηρίζεται στη γραμματική, συστηματική ή τελολογική ερμηνεία του ν. 4151/2013, ούτε στην ίδια την έννοια της σιωπηρής απόρριψης (παρ. 46).
Πέμπτον, ο νόμος σκοπούσε στην επιτάχυνση του δικαστικού ελέγχου και όχι στον αποκλεισμό του. Η κατάργηση της Επιτροπής υπήρξε απρόσμενη και απρόβλεπτη εξέλιξη. Το επιχείρημα της ασφάλειας δικαίου δεν έπεισε, διότι η επίμαχη ερμηνεία έλυσε την αβεβαιότητα αποκλείοντας από τον δικαστικό έλεγχο την πλειονότητα των συσσωρευμένων ενστάσεων. Η ερμηνεία της «εκκρεμούς ένστασης» δεν ήταν ευλόγως προβλέψιμη (παρ. 47-48).
Έκτον, η προσφεύγουσα επιβαρύνθηκε υπέρμετρα χωρίς δική της υπαιτιότητα. Το επιχείρημα της ισότητας έναντι όσων άσκησαν έφεση κατά της σιωπηρής απόρριψης και απώλεσαν την προθεσμία δεν ήταν συναφές με όσους ανέμεναν ρητή απάντηση (παρ. 49-50).
Το Δικαστήριο κατέληξε ότι το εθνικό δικαστήριο έθιξε τον πυρήνα του δικαιώματος πρόσβασης σε δικαστήριο (παρ. 51-52).
Άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου. Προστασία της περιουσίας. Δεν συντρέχει λόγος εξέτασης
Η προσφεύγουσα υποστήριξε ότι στερήθηκε παρανόμως μέρος της σύνταξής της. Η Κυβέρνηση αντέτεινε ότι η αιτίαση συνδέεται στενά με εκείνη του άρθρου 6 § 1 και ότι δεν θεμελιώνεται «νόμιμη προσδοκία».
Το Δικαστήριο έκρινε ότι εξέτασε το κύριο νομικό ζήτημα της προσφυγής. Έλαβε υπόψη τη δυνατότητα της προσφεύγουσας να ζητήσει επανάληψη της διαδικασίας ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, χωρίς να παραβλέπει την προχωρημένη ηλικία της προσφεύγουσας και τη διάρκεια που ενδέχεται να έχει μια τέτοια διαδικασία. Δεν εξέτασε το παραδεκτό και την ουσία της αιτίασης (Tsaava κ.ά. κατά Γεωργίας [GC], § 228, Centre for Legal Resources on behalf of Valentin Câmpeanu κατά Ρουμανίας [GC], § 156, Kamil Uzun κατά Τουρκίας, § 64) (παρ. 56).
ΔΙΑΤΑΚΤΙΚΟ ΚΑΙ ΔΙΚΑΙΗ ΙΚΑΝΟΠΟΙΗΣΗ: Το Δικαστήριο, ομόφωνα, κήρυξε παραδεκτή την αιτίαση υπό το άρθρο 6 § 1 ΕΣΔΑ και διαπίστωσε παραβίασή του. Η προσφεύγουσα ζήτησε συνολικά 64.800 ευρώ για υλική και ηθική βλάβη, ήτοι 32.400 ευρώ για καθεμία από τις δύο καταγγελλόμενες παραβιάσεις. Το Δικαστήριο απέρριψε το αίτημα για υλική ζημία, διότι δεν μπορεί να εικάσει την έκβαση της εθνικής δίκης αν η υπόθεση είχε κριθεί κατ’ ουσίαν. Επιδίκασε 6.000 ευρώ για ηθική βλάβη, πλέον παντός επιβαρύνοντος φόρου. Απέρριψε το αίτημα των 1.000 ευρώ για δικαστικά έξοδα, επειδή δεν συνοδευόταν από δικαιολογητικά (Merabishvili κατά Γεωργίας [GC], §§ 370-373, Altay κατά Τουρκίας (αριθ. 2), §§ 87-89).
ΣΗΜΑΝΤΙΚΟΤΕΡΗ ΣΚΕΨΗ ΤΗΣ ΑΠΟΦΑΣΗΣ (KEY PASSAGE)
«Το γεγονός ότι μια ένσταση μπορούσε προηγουμένως να θεωρηθεί σιωπηρώς απορριφθείσα λόγω διοικητικής αδράνειας δεν σήμαινε κατ’ ανάγκην ότι ήταν “μη εκκρεμής”, ιδίως ενόψει της πρακτικής της Επιτροπής να εκδίδει αποφάσεις έπειτα από σημαντικό χρονικό διάστημα. Θεωρώντας την προηγούμενη σιωπηρή απόρριψη ως αποφασιστική και κρίνοντας ότι η πάροδος τριμήνου χωρίς απάντηση επί της ένστασης σήμαινε ότι αυτή δεν ήταν πλέον εκκρεμής, το Ελεγκτικό Συνέδριο υιοθέτησε ερμηνεία η οποία δεν φαίνεται να στηρίζεται στη γραμματική, συστηματική ή τελολογική ερμηνεία του ν. 4151/2013 ούτε, άλλωστε, στην ίδια την έννοια της “σιωπηρής απόρριψης”» (παρ. 46).
ΣΗΜΑΣΙΑ ΤΗΣ ΑΠΟΦΑΣΗΣ ΚΑΙ ΚΡΙΤΙΚΗ ΑΝΑΛΥΣΗ
Η Patsaka-Christidou δεν εισάγει αυτοτελή νέα αρχή του άρθρου 6 § 1. Εφαρμόζει και εξειδικεύει τη νομολογιακή γραμμή της Zubac σε μια ιδιαίτερη μεταβατική δικονομική κατάσταση, στην οποία ο νομοθέτης κατάργησε το διοικητικό όργανο ενώ η ένσταση της προσφεύγουσας δεν είχε ακόμη κριθεί ρητά. Το ισχυρότερο στοιχείο της απόφασης είναι η λειτουργική προσέγγιση της σιωπηρής απόρριψης ως μηχανισμού δικαστικής προστασίας έναντι της διοικητικής αδράνειας και όχι ως μηχανισμού που, υπό τις συγκεκριμένες περιστάσεις, μπορούσε να μετατραπεί σε δικονομική παγίδα. Σημείο που επιδέχεται επιστημονική συζήτηση είναι η πολύ λεπτή διαχωριστική γραμμή ανάμεσα στον έλεγχο των αποτελεσμάτων της ερμηνείας του εθνικού δικαίου και στην ουσιαστική αξιολόγηση της ίδιας της ερμηνείας. Η μη εξέταση της περιουσιακής αιτίασης αποτελεί επιλογή δικαστικής οικονομίας, η οποία όμως αφήνει ανοικτό το ουσιαστικό συνταξιοδοτικό ζήτημα.
Πρώτον. Η σιωπηρή απόρριψη λειτουργεί, στις περιστάσεις της υπόθεσης, πρωτίστως ως εγγύηση υπέρ του διοικουμένου και δεν μπορούσε να μετατραπεί αναδρομικά σε δικονομικό βάρος που θα απέκλειε την πρόσβαση στον δικαστή. Το Δικαστήριο αντιστρέφει τη λογική του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Δεν διατυπώνει όμως γενικό κανόνα ότι κάθε τεκμαιρόμενη σιωπηρή απόρριψη παρέχει απλώς ευχέρεια και ουδέποτε ενεργοποιεί υποχρέωση τήρησης προθεσμίας. Η κρίση του εξαρτάται από τις ειδικές περιστάσεις της συγκεκριμένης διαδικασίας. Η κρίση στηρίζεται σε δύο δεδομένα του ίδιου του εθνικού δικαίου, στον μέσο χρόνο αναμονής των δύο ετών και στη δυνατότητα αυτοτελούς προσβολής της ρητής πράξης. Η συλλογιστική πείθει, διότι δείχνει ότι η αναμονή ήταν συμπεριφορά που το ίδιο το σύστημα καθιστούσε εύλογη. Το επιχείρημα περί οριστικοποίησης των συνταξιοδοτικών στοιχείων δεν έγινε δεκτό, αφού ρητή αποδοχή της ένστασης θα τα μετέβαλλε ανεξαρτήτως του χρόνου που είχε παρέλθει. Πηγή: ΕΔΔΑ, Patsaka-Christidou v. Greece, παρ. 42-44, HUDOC.
Δεύτερον. Η έγγραφη υπόδειξη της διοίκησης έχει νομική σημασία ακόμη και όταν δεν είναι εκτελεστή πράξη. Το Δικαστήριο δεν αμφισβητεί τον πληροφοριακό χαρακτήρα της επιστολής, αρνείται όμως να τη θεωρήσει αμελητέα. Αποφεύγει τη θεμελίωση σε «νόμιμη προσδοκία» και προτιμά το κριτήριο της εύλογης και καλόπιστης αντίληψης του διαδίκου, κατά το πρότυπο των Gajtani και Clavien. Τρία στοιχεία βαραίνουν: η εξατομίκευση της επιστολής, ο νεοπαγής χαρακτήρας του νόμου και η απουσία διαμορφωμένης νομολογίας. Αξιοσημείωτο είναι το επιχείρημα ότι η ανάγκη δύο αποφάσεων Ολομέλειας για την αποσαφήνιση του πεδίου εφαρμογής επιβεβαιώνει την αβεβαιότητα. Η ίδια η μεταγενέστερη ανάγκη νομολογιακής αποσαφήνισης λειτουργεί, επομένως, ως ενισχυτική ένδειξη και όχι ως αυτοτελές τεκμήριο της μη προβλεψιμότητας κατά τον κρίσιμο χρόνο 2013-2014. Πηγή: ΕΔΔΑ, Patsaka-Christidou v. Greece, παρ. 45, Gajtani v. Switzerland, παρ. 65-75, Clavien v. Switzerland (dec.), παρ. 21-29, HUDOC.
Τρίτον. Η ασφάλεια δικαίου δεν υπηρετείται με τον αποκλεισμό των συσσωρευμένων ενστάσεων από το δικαστήριο. Το Δικαστήριο δέχεται τον θεμιτό σκοπό με συνοπτική αιτιολογία και το κύριο βάρος της εξέτασης μεταφέρεται στην αναλογικότητα. Εκεί διαπιστώνει ότι ένας νόμος επιτάχυνσης μετατράπηκε ερμηνευτικά σε νόμο αποκλεισμού. Η παρατήρηση ότι αποκλείστηκε «η πλειονότητα» των εκκρεμών ενστάσεων διατυπώνεται από το ίδιο το ΕΔΔΑ στην παρ. 48, χωρίς όμως να συνοδεύεται στην απόφαση από αριθμητικά ή στατιστικά δεδομένα. Η μετάβαση από την αποδοχή του σκοπού (παρ. 41) στην ουσιαστική αποδόμηση των συνεπειών της επίμαχης ερμηνείας (παρ. 48) αφήνει την εντύπωση ότι το πρώτο στάδιο του ελέγχου λειτούργησε μάλλον συνοπτικά. Ορθώς πάντως απορρίπτεται το επιχείρημα της ισότητας, αφού οι δύο κατηγορίες δεν ήταν συγκρίσιμες. Η πρώτη αφορούσε πρόσωπα που επέλεξαν να προσφύγουν κατά της σιωπηρής απόρριψης αλλά δεν τήρησαν τις τότε ισχύουσες προθεσμίες, ενώ η δεύτερη πρόσωπα που ανέμεναν ρητή κρίση της Επιτροπής, αναμονή την οποία το ΕΔΔΑ χαρακτήρισε μη παράλογη, και στη συνέχεια βρέθηκαν αντιμέτωπα με την αιφνίδια κατάργησή της. Πηγή: ΕΔΔΑ, Patsaka-Christidou v. Greece, παρ. 38-41, 47-48, 50, Zubac v. Croatia [GC], παρ. 98, HUDOC.
Τέταρτον. Το Δικαστήριο ελέγχει στην πράξη την πειστικότητα της εθνικής ερμηνείας, παρά τη διακηρυγμένη αυτοσυγκράτησή του. Η παράγραφος 34 επαναλαμβάνει ότι το Δικαστήριο δεν επιλύει διαφορές περί την ερμηνεία του εθνικού δικαίου. Η παράγραφος 46 αποφαίνεται, ωστόσο, ότι η ερμηνεία του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν φαίνεται να στηρίζεται στη γραμματική, συστηματική ή τελολογική μέθοδο. Η διατύπωση «δεν φαίνεται» είναι προσεκτική, αλλά η κρίση προσεγγίζει αναπόφευκτα την αξιολόγηση της ίδιας της ερμηνευτικής λύσης και όχι μόνον των αποτελεσμάτων της. Η συλλογιστική συγκλίνει με τις μειοψηφίες της απόφασης 1581/2023, τις οποίες η απόφαση καταγράφει στο εθνικό πλαίσιο (παρ. 21) χωρίς να τις επικαλείται ρητώς στην εκτίμησή της. Μεθοδολογικά, το ΕΔΔΑ εντάσσει την εξέταση στην αναλογικότητα, αλλά καταλήγει με τη διαπίστωση ότι θίχθηκε η ίδια η ουσία του δικαιώματος. Δεν υπάρχει πραγματική αντίφαση ανάμεσα στα δύο κριτήρια. Ωστόσο, η απόφαση δεν αναπτύσσει αυτοτελώς τη δογματική σχέση ανάμεσα στην αποτυχία του ελέγχου αναλογικότητας και στη βαρύτερη διαπίστωση προσβολής της ίδιας της ουσίας του δικαιώματος. Πηγή: ΕΔΔΑ, Patsaka-Christidou v. Greece, παρ. 21, 34, 37, 46, 51, Zubac v. Croatia [GC], παρ. 81, HUDOC.
Πέμπτον. Η κρίση έχει σαφή όρια και αφήνει ανοιχτά τα πρακτικώς κρισιμότερα ζητήματα. Η απόρριψη της ένστασης μη εξάντλησης δεν ερείδεται απλώς στη μη απόδειξή της από την Κυβέρνηση. Στηρίζεται στον συνδυασμό της πάγιας νομολογίας της Ολομέλειας, η οποία ήταν ήδη δυσμενής σε ουσιωδώς παρόμοιες υποθέσεις, και της έλλειψης οποιουδήποτε αντιπαραδείγματος από την Κυβέρνηση που θα αποδείκνυε εύλογη προοπτική επιτυχίας. Δεν θεμελιώνει γενικό κανόνα αναποτελεσματικότητας της αίτησης αναίρεσης ενώπιον της Ολομέλειας. Παραμένει αναπάντητο τι θα συμβεί αν η Ολομέλεια, ενώπιον της οποίας η υπόθεση έχει ήδη συζητηθεί, αποστεί από τη νομολογία της. Η αιτίαση του άρθρου 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου δεν εξετάστηκε και η υλική ζημία δεν αποκαταστάθηκε. Η ουσιαστική επίλυση της συνταξιοδοτικής διαφοράς παραμένει, συνεπώς, αντικείμενο εσωτερικής διαδικασίας. Το ΕΔΔΑ αναφέρθηκε ρητά στη δυνατότητα να ζητηθεί επανάληψη της διαδικασίας, επισημαίνοντας συγχρόνως την προχωρημένη ηλικία της προσφεύγουσας και τον χρόνο που μια νέα διαδικασία ενδέχεται να απαιτήσει. Η απόφαση δεν περιέχει υποδείξεις κατ’ άρθρο 46 ΕΣΔΑ, μολονότι αναγνωρίζει ότι το ζήτημα αφορά ευρύτερο κύκλο προσώπων. Εκκρεμεί, τέλος, δεύτερη προσφυγή της ίδιας προσφεύγουσας (αριθ. 16585/25). Πηγή: ΕΔΔΑ, Patsaka-Christidou v. Greece, παρ. 2, 13, 26, 56, 59-60, HUDOC.
ΣΥΓΚΡΙΤΙΚΗ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ ΚΑΙ ΕΠΙΣΤΗΜΟΝΙΚΗ ΑΠΟΤΙΜΗΣΗ
Α) Zubac κατά Κροατίας [GC]: Η απόφαση του Τμήματος Ευρείας Σύνθεσης συστηματοποίησε τα κριτήρια ελέγχου των δικονομικών περιορισμών της πρόσβασης σε δικαστήριο (θεμιτός σκοπός, αναλογικότητα, προβλεψιμότητα, αποφυγή υπερβολικής τυπολατρίας). Αποτελεί τον κύριο νομολογιακό άξονα της παρούσας, η οποία παραπέμπει σε αυτήν για τις γενικές αρχές, για τον ρόλο του Δικαστηρίου έναντι της εθνικής ερμηνείας και για το σημείο όπου ο κανόνας μετατρέπεται σε φραγμό. Πηγή: HUDOC, Zubac v. Croatia [GC], no. 40160/12, 05.04.2018, παρ. 76- 78, 81, 98.
Β) Golder κατά Ηνωμένου Βασιλείου: Η ιδρυτική απόφαση αναγνώρισε το δικαίωμα πρόσβασης σε δικαστήριο ως εγγενές στοιχείο του άρθρου 6 § 1, με έρεισμα το κράτος δικαίου και την αποτροπή της αυθαιρεσίας. Η παρούσα την επικαλείται ως αφετηρία των γενικών αρχών. Πηγή: HUDOC, Golder v. the United Kingdom, 21.02.1975, Series A no. 18, παρ. 28-36.
Γ) Grzęda κατά Πολωνίας [GC]: Το Δικαστήριο επανέλαβε ότι, όπου ελλείπει πρόσβαση σε ανεξάρτητο και αμερόληπτο δικαστήριο, τίθεται πάντοτε ζήτημα συμβατότητας με το κράτος δικαίου. Η παρούσα παραπέμπει σε αυτήν για τη σύνδεση της πρόσβασης σε δικαστήριο με το κράτος δικαίου και για τα όρια των επιτρεπτών περιορισμών. Πηγή: HUDOC, Grzęda v. Poland [GC], no. 43572/18, 15.03.2022, παρ. 342-343.
Δ) Miragall Escolano κ.ά. κατά Ισπανίας: Το Δικαστήριο έκρινε ότι η ιδιαιτέρως αυστηρή ερμηνεία κανόνα περί αφετηρίας προθεσμίας, η οποία στέρησε από τους διαδίκους την κατ’ ουσίαν εξέταση, παραβίασε το άρθρο 6 § 1. Γίνεται επίκλησή της για την αρχή ότι οι προθεσμίες δεν εφαρμόζονται κατά τρόπο που ματαιώνει διαθέσιμο ένδικο μέσο. Πηγή: HUDOC, Miragall Escolano and Others v. Spain, nos. 38366/97 και 9 άλλες, ECHR 2000-I, παρ. 33, 37.
Ε) Gajtani κατά Ελβετίας: Το Δικαστήριο διαπίστωσε παραβίαση της πρόσβασης σε δικαστήριο όταν ένδικο μέσο απορρίφθηκε ως εκπρόθεσμο, ενώ η διάδικος είχε ακολουθήσει εσφαλμένη ένδειξη προθεσμίας της ίδιας της αρχής. Συνιστά το αμεσότερο προηγούμενο για το βάρος που η παρούσα αποδίδει στην επιστολή της διοίκησης. Πηγή: HUDOC, Gajtani v. Switzerland, no. 43730/07, 09.09.2014, παρ. 65-75.
ΣΤ) Clavien κατά Ελβετίας (dec.): Η απόφαση επί του παραδεκτού οριοθετεί την προστασία του διαδίκου που εμπιστεύεται εσφαλμένη ένδειξη προθεσμίας, ιδίως όταν εκπροσωπείται από δικηγόρο και το σφάλμα μπορούσε να διαγνωστεί με στοιχειώδη έλεγχο του εφαρμοστέου νόμου. Η παρούσα την επικαλεί συγκριτικά («compare»), ως το αντίστροφο όριο της Gajtani. Πηγή: HUDOC, Clavien v. Switzerland (dec.), no. 16730/15, 12.09.2017, παρ. 21-29.
Ζ) Makrylakis κατά Ελλάδας: Η παρούσα παραπέμπει στην ελληνική αυτή υπόθεση για τις γενικές αρχές της αναλογικότητας των περιορισμών και, mutatis mutandis, για την αναγνώριση της ορθής απονομής της δικαιοσύνης ως θεμιτού σκοπού. Πηγή: HUDOC, Makrylakis v. Greece, no. 34812/15, 17.11.2022, παρ. 33, 38.
Η) Zouboulidis κατά Ελλάδας (αριθ. 3): Η παρούσα την επικαλεί, mutatis mutandis, μαζί με τη Makrylakis, στο πλαίσιο της εξέτασης του κατά πόσον ένας περιορισμός της πρόσβασης σε δικαστήριο υπηρετεί θεμιτό σκοπό συνδεόμενο με την ασφάλεια δικαίου και την ορθή απονομή της δικαιοσύνης. Δεν πρέπει να της αποδίδεται γενική αρχή ειδικά για «δικονομικούς περιορισμούς ενώπιον των ελληνικών ανώτατων δικαστηρίων». Πηγή: HUDOC, Zouboulidis v. Greece (no. 3), no. 57246/21, 04.06.2024, παρ. 72.
Θ) Sine Tsaggarakis A.E.E. κατά Ελλάδας και Frantzeskaki κ.ά. κατά Ελλάδας (dec.): Οι δύο αποφάσεις αφορούν τον ρόλο του ανώτατου δικαστηρίου στην ενοποίηση της εθνικής νομολογίας. Η παρούσα τις αξιοποιεί, mutatis mutandis, για να δεχθεί ότι απόφαση της Μείζονος Ολομέλειας επί προδικαστικών ερωτημάτων αποκλείει ρεαλιστική προοπτική διαφορετικής έκβασης. Πηγή: HUDOC, Sine Tsaggarakis A.E.E. v. Greece, no. 17257/13, 23.05.2019, παρ. 49, Frantzeskaki and Others v. Greece (dec.), nos. 57275/17 και 14 άλλες, 12.02.2019, παρ. 34.
Ι) Molla Sali κατά Ελλάδας [GC] και Akdivar κ.ά. κατά Τουρκίας: Οι αποφάσεις κατανέμουν το βάρος απόδειξης στην εξάντληση: η Κυβέρνηση αποδεικνύει την αποτελεσματικότητα του ενδίκου μέσου και κατόπιν ο προσφεύγων την άσκηση ή την αναποτελεσματικότητά του. Η παρούσα εφαρμόζει τον κανόνα σε βάρος της Κυβέρνησης, που δεν προσκόμισε αποκλίνουσα νομολογία. Πηγή: HUDOC, Molla Sali v. Greece [GC], no. 20452/14, 19.12.2018, παρ. 89, Akdivar and Others v. Turkey, 16.09.1996, Reports 1996-IV, παρ. 68.
ΙΑ) Centre for Legal Resources on behalf of Valentin Câmpeanu κατά Ρουμανίας [GC] και Tsaava κ.ά. κατά Γεωργίας [GC]: Οι αποφάσεις θεμελιώνουν την πρακτική του Δικαστηρίου να μην εξετάζει λοιπές αιτιάσεις όταν έχει κρίνει το κύριο νομικό ζήτημα. Η παρούσα τις επικαλείται για να μην εξετάσει την αιτίαση περί περιουσίας. Στην ίδια νομολογιακή βάση παραπέμπει και στην Kamil Uzun κατά Τουρκίας, no. 37410/97, 10.05.2007, παρ. 64. Πηγή: HUDOC, Centre for Legal Resources on behalf of Valentin Câmpeanu v. Romania [GC], no. 47848/08, ECHR 2014, παρ. 156, Tsaava and Others v. Georgia [GC], nos. 13186/20 και 4 άλλες, 11.12.2025, παρ. 228, Kamil Uzun v. Turkey, no. 37410/97, 10.05.2007, παρ. 64.
ΙΒ) Συγκριτικό πλαίσιο (ΔΕΕ, Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων ΟΗΕ, Διαμερικανικό Δικαστήριο):
Στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η νομολογιακή γραμμή που εκκινεί από τη Rewe, υπόθεση 33/76, θέτει την αρχή της εθνικής δικονομικής αυτονομίας υπό τους περιορισμούς της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας. Η ίδια η Rewe διατύπωσε ότι οι εθνικές δικονομικές προϋποθέσεις δεν επιτρέπεται να καθιστούν πρακτικώς αδύνατη την άσκηση των δικαιωμάτων που απορρέουν από το ενωσιακό δίκαιο. Η μεταγενέστερη νομολογία διαμόρφωσε την καθιερωμένη πλέον διατύπωση ότι δεν επιτρέπεται να καθίσταται η άσκησή τους πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερής. Η προσέγγιση αυτή συνδέεται σήμερα και με το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας του άρθρου 47 του Χάρτη. Πηγή: ΔΕΚ, Rewe-Zentralfinanz eG και Rewe-Zentral AG, υπόθεση 33/76, απόφαση της 16.12.1976, ιδίως σκ. 5, και μεταγενέστερη νομολογία περί της αρχής της αποτελεσματικότητας.
Η Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του ΟΗΕ, στο Γενικό Σχόλιο αριθ. 32 για το άρθρο 14 ΔΣΑΠΔ, επισημαίνει ότι η πρόσβαση στα δικαστήρια στις υποθέσεις που εμπίπτουν στο άρθρο 14 πρέπει να διασφαλίζεται πραγματικά και όχι μόνον τυπικά. Η σύγκριση είναι κανονιστικά χρήσιμη, όχι όμως πραγματολογικά ταυτόσημη με την Patsaka-Christidou. Πηγή: UN Human Rights Committee, General Comment No. 32, CCPR/C/GC/32, 23.08.2007, ιδίως παρ. 9.
Στο Διαμερικανικό σύστημα, η Cantos κατά Αργεντινής αποτελεί ισχυρό συγκριτικό παράδειγμα ως προς την πραγματική πρόσβαση στη δικαιοσύνη. Το Διαμερικανικό Δικαστήριο έκρινε ότι κανόνες ή μέτρα που επιβάλλουν κόστος ή άλλα εμπόδια στην πρόσβαση στη δικαιοσύνη πέραν εκείνων που δικαιολογούνται εύλογα από τις ανάγκες απονομής της δικαιοσύνης μπορούν να προσβάλουν το δικαίωμα δικαστικής προστασίας. Διαπίστωσε παραβίαση των άρθρων 8 § 1 και 25 της Αμερικανικής Σύμβασης, σε συνδυασμό με το άρθρο 1 § 1. Πηγή: IACtHR, Cantos v. Argentina, Judgment of 28.11.2002, Series C No. 97, ιδίως παρ. 50 και 54-56.
ΠΡΑΚΤΙΚΑ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΓΙΑ ΤΟΝ ΠΡΟΣΦΕΥΓΟΝΤΑ
- Ο προσφεύγων που ακολούθησε συγκεκριμένη και εξατομικευμένη έγγραφη υπόδειξη της διοίκησης για διαθέσιμο ένδικο μέσο και την προθεσμία του διαθέτει ισχυρό επιχείρημα υπό το άρθρο 6 § 1, ιδίως όταν η ρύθμιση είναι νέα, δεν υπάρχει παγιωμένη πρακτική ή νομολογία και ο ίδιος ενήργησε εύλογα και καλόπιστα. Οφείλει να προσκομίζει το έγγραφο και να αναδεικνύει την προσωπική ενημέρωση, τον νεοπαγή χαρακτήρα της ρύθμισης και την απουσία νομολογίας κατά τον κρίσιμο χρόνο.
- Η ύπαρξη εκκρεμούς αίτησης αναίρεσης δεν αποκλείει αυτομάτως την προσφυγή στο Στρασβούργο, αλλά ούτε και απαλλάσσει γενικά από την υποχρέωση εξάντλησης. Στην Patsaka-Christidou το ΕΔΔΑ δέχθηκε κατ’ εξαίρεση ότι δεν υπήρχε ρεαλιστική προοπτική διαφορετικής έκβασης, επειδή υπήρχε ήδη σταθερή αντίθετη νομολογία της Ολομέλειας και η Κυβέρνηση δεν προσκόμισε νομολογία που να αποδεικνύει το αντίθετο. Ο προσφεύγων οφείλει επομένως να τεκμηριώνει συγκεκριμένα γιατί το εκκρεμές ένδικο μέσο στερείται εύλογων προοπτικών επιτυχίας.
- Τα αιτήματα δικαστικών εξόδων και αποζημίωσης απαιτούν απόδειξη. Χωρίς παραστατικά τα δικαστικά έξοδα απορρίπτονται, η δε υλική ζημία δεν επιδικάζεται όταν η έκβαση της εθνικής δίκης παραμένει αβέβαιη.
- Ο εθνικός δικαστής δεν υποχρεούται γενικά να ερμηνεύει κάθε τεκμήριο σιωπηρής απόρριψης ή κάθε μεταβατική διάταξη υπέρ της κατ’ ουσίαν εξέτασης. Υποχρεούται όμως να αποφεύγει υπερβολικά άκαμπτη εφαρμογή των δικονομικών κανόνων όταν αυτή καθιστά την πρόσβαση θεωρητική ή απατηλή. Στη σχετική στάθμιση έχουν ιδιαίτερη σημασία η προβλεψιμότητα της ερμηνείας, η συμπεριφορά των αρχών, η τυχόν εσφαλμένη επίσημη πληροφόρηση, η επιμέλεια του διαδίκου και το αν η εφαρμογή του κανόνα οδηγεί τελικά σε πλήρη απουσία δικαστικής κρίσης επί της ουσίας. Στην Patsaka-Christidou ειδικότερα, η διοικητική αδράνεια και η αιφνίδια κατάργηση του αρμόδιου οργάνου δεν μπορούσαν να καταλογισθούν στην προσφεύγουσα κατά τρόπο που να αποκλείσει την πρόσβασή της στον δικαστή.
