ΑΠΟΦΑΣΗ
Ferrieri και Bonassisa κατά Ιταλίας της 08.01.2026 (προσφ. αριθ. 40607/19 και 34583/20)
Βλ. εδώ
ΠΕΡΙΛΗΨΗ
Οι προσφεύγοντες κατήγγειλαν την πρόσβαση και εξέταση των τραπεζικών τους δεδομένων από τη Φορολογική Αρχή για σκοπούς φορολογικού ελέγχου.
Στις 15 Ιουλίου 2019 ο πρώτος προσφεύγων και στις 16 Ιουλίου 2020 η δεύτερη προσφεύγουσα ενημερώθηκαν από τις τράπεζές τους ότι είχαν λάβει αιτήματα από τη Φορολογική Αρχή για παροχή πληροφοριών σχετικά με τους τραπεζικούς τους λογαριασμούς, το ιστορικό συναλλαγών και άλλες χρηματοοικονομικές πράξεις. Η άδεια για την απόκτηση αυτών των δεδομένων είχε χορηγηθεί από διευθυντές της Φορολογικής Αρχής δυνάμει του άρθρου 51 § 2 (7) του ΠΔ 633/1972 και του άρθρου 32 § 1 (7) του ΠΔ 600/1973.
Οι προσφεύγοντες παραπονέθηκαν για την υπερβολικά ευρεία έκταση της διακριτικής ευχέρειας που παρεχόταν στις εθνικές αρχές από την εσωτερική νομοθεσία, καθώς και για την έλλειψη επαρκών δικονομικών εγγυήσεων ικανών να τους προστατεύσουν από τυχόν κατάχρηση ή αυθαιρεσία, ιδίως την έλλειψη ex ante δικαστικού ή ανεξάρτητου ελέγχου των επίδικων μέτρων.
Η Κυβέρνηση υποστήριξε ότι οι προσφεύγοντες δεν είχαν εξαντλήσει τα εσωτερικά ένδικα μέσα, καθώς δεν είχαν προσβάλει τα μέτρα ενώπιον των φορολογικών ή πολιτικών δικαστηρίων. Επιπλέον, ισχυρίστηκε ότι η διαδικασία, οι προϋποθέσεις και το πεδίο εφαρμογής των μέτρων προβλέπονταν επαρκώς στην εσωτερική νομοθεσία και ότι υπήρχε επαρκής ex ante έλεγχος μέσω της απαίτησης προηγούμενης άδειας από τον αρμόδιο διευθυντή.
Το ΕΔΔΑ εξέτασε την προσφυγή υπό το πρίσμα του άρθρου 8. Αναγνώρισε ότι η πρόσβαση σε τραπεζικά δεδομένα αποτελεί επέμβαση στο δικαίωμα σεβασμού της ιδιωτικής ζωής. Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι για να είναι μια επέμβαση «σύμφωνη με τον νόμο», απαιτείται όχι μόνο να έχει νομική βάση στο εσωτερικό δίκαιο, αλλά ο νόμος να πληροί ορισμένες προϋποθέσεις ποιότητας, μεταξύ των οποίων η προσβασιμότητα, η προβλεψιμότητα και η συμβατότητα με το κράτος δικαίου.
Το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι οι νομοθετικές διατάξεις, από μόνες τους, ήταν ανεπαρκείς για να οριοθετήσουν το πεδίο της διακριτικής ευχέρειας των εθνικών αρχών. Μολονότι οι διοικητικές εγκύκλιοι της Φορολογικής Αρχής περιείχαν πιο λεπτομερή κριτήρια, η νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου διευκρίνισε ότι η άδεια δεν απαιτείτο να είναι αιτιολογημένη, με αποτέλεσμα οι αρχές να ασκούν ανεξέλεγκτη διακριτική ευχέρεια.
Όσον αφορά τις δικονομικές εγγυήσεις, το Δικαστήριο εξέτασε τα τρία ένδικα μέσα που επικαλέστηκε η Κυβέρνηση: την προσφυγή στα φορολογικά δικαστήρια, την προσφυγή στα πολιτικά δικαστήρια και την καταγγελία στον Συνήγορο του Φορολογούμενου. Κατέληξε ότι κανένα από αυτά δεν παρείχε αποτελεσματικό δικαστικό ή ανεξάρτητο έλεγχο. Ειδικότερα, η προσφυγή στα φορολογικά δικαστήρια εξαρτιόταν από την έκδοση πράξης φορολογικού προσδιορισμού, η οποία θα μπορούσε να εκδοθεί πολλά έτη μετά τον φορολογικό έλεγχο. Η προσφυγή στα πολιτικά δικαστήρια δεν τεκμηριώθηκε με νομολογία, ενώ ο Συνήγορος του Φορολογούμενου δεν εξέδιδε δεσμευτικές αποφάσεις.
Το ΕΔΔΑ διαπίστωσε παραβίαση του άρθρου 8 της ΕΣΔΑ, κρίνοντας ότι οι επεμβάσεις δεν ήταν «σύμφωνες με τον νόμο».
Δυνάμει του άρθρου 46, το Δικαστήριο κάλεσε την Ιταλία να λάβει γενικά μέτρα για να εναρμονίσει τη νομοθεσία και την πρακτική της με τα πορίσματα της απόφασης, ιδίως να θεσπίσει ειδικούς κανόνες που να προσδιορίζουν τις συνθήκες και τις προϋποθέσεις πρόσβασης στα τραπεζικά δεδομένα των φορολογουμένων και να προβλέπουν αποτελεσματικό δικαστικό ή ανεξάρτητο έλεγχο.
ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΑ ΠΕΡΙΣΤΑΤΙΚΑ
Ο πρώτος προσφεύγων, κ. Matteo Ferrieri, γεννήθηκε το 1965 και κατοικεί στην Cerignola. Εκπροσωπήθηκε από τον δικηγόρο κ. C. Stasi. Η δεύτερη προσφεύγουσα, κα Ornella Bonassisa, γεννήθηκε το 1977 και κατοικεί στην Foggia. Είναι λογίστρια και εκπροσώπησε τον εαυτό της ενώπιον του Δικαστηρίου.
Στις 15 Ιουλίου 2019 ο πρώτος προσφεύγων και στις 16 Ιουλίου 2020 η δεύτερη προσφεύγουσα ενημερώθηκαν από τις τράπεζές τους ότι είχαν λάβει αιτήματα από τη Φορολογική Αρχή για παροχή πληροφοριών σχετικά με τους τραπεζικούς τους λογαριασμούς, το ιστορικό συναλλαγών και άλλες χρηματοοικονομικές πράξεις, για συγκεκριμένες χρονικές περιόδους: για τον πρώτο προσφεύγοντα από 1η Ιανουαρίου έως 31 Δεκεμβρίου 2017, και για τη δεύτερη προσφεύγουσα από 1η Ιανουαρίου 2016 έως 31 Δεκεμβρίου 2017. Οι τράπεζες τους ενημέρωσαν ότι θα συμμορφώνονταν με τη νομική τους υποχρέωση να παράσχουν τις ζητούμενες πληροφορίες.
Η άδεια για την απόκτηση τέτοιων δεδομένων απευθείας από τα τραπεζικά ιδρύματα είχε εκδοθεί από διευθυντές της Φορολογικής Αρχής δυνάμει του άρθρου 51 § 2 (7) του Προεδρικού Διατάγματος 633/1972 και του άρθρου 32 § 1 (7) του Προεδρικού Διατάγματος 600/1973, τα οποία ρυθμίζουν τον έλεγχο του ΦΠΑ και των φόρων εισοδήματος αντίστοιχα.
ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ
Άρθρο 8
ΤΟ ΣΤΡΑΣΒΟΥΡΓΟ ΑΠΟΦΑΣΙΖΕΙ…
Άρθρο 8 – Ιδιωτική ζωή
Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η έκφραση «σύμφωνη με τον νόμο» κατά την έννοια του άρθρου 8 § 2 της Σύμβασης απαιτεί πρώτον να υπάρχει κάποια βάση στο εσωτερικό δίκαιο, δεύτερον να είναι ο νόμος προσβάσιμος στο ενδιαφερόμενο πρόσωπο, τρίτον το πρόσωπο να μπορεί να προβλέψει τις συνέπειες του νόμου για αυτό, και τέταρτον ο νόμος να είναι συμβατός με το κράτος δικαίου.
Το Δικαστήριο παρατήρησε ότι σε θέματα θεμελιωδών δικαιωμάτων, θα ήταν αντίθετο προς το κράτος δικαίου να εκφράζεται μια νομική διακριτική ευχέρεια που παραχωρείται στην εκτελεστική εξουσία με όρους ανεξέλεγκτης εξουσίας. Κατά συνέπεια, ο νόμος πρέπει να υποδεικνύει με επαρκή σαφήνεια το εύρος κάθε τέτοιας διακριτικής ευχέρειας και τον τρόπο άσκησής της.
Στην παρούσα υπόθεση, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι οι προϋποθέσεις που αναφέρονται στις νομοθετικές διατάξεις ήταν ανεπαρκείς για να οριοθετήσουν το πεδίο της διακριτικής ευχέρειας των εθνικών αρχών. Η απλή αναφορά στην ανάγκη αξιολόγησης της συμμόρφωσης των φορολογουμένων με τις φορολογικές τους υποχρεώσεις παρείχε στα φορολογικά γραφεία ανεξέλεγκτη διακριτική ευχέρεια.
Μολονότι ορισμένα πρόσθετα κριτήρια είχαν καθιερωθεί σε διοικητικές εγκυκλίους της Φορολογικής Αρχής, η νομολογία του Αρείου Πάγου διευκρίνισε ότι η άδεια δεν απαιτείτο να περιέχει αιτιολογία. Κατά συνέπεια, οι αρχές δεν ήταν υποχρεωμένες να αιτιολογούν την άσκηση των εξουσιών τους, με αποτέλεσμα να ασκούν ανεξέλεγκτη διακριτική ευχέρεια.
Όσον αφορά την ύπαρξη επαρκών δικονομικών εγγυήσεων, το Δικαστήριο εξέτασε τα τρία ένδικα μέσα που επικαλέστηκε η Κυβέρνηση:
Ως προς την προσφυγή στα φορολογικά δικαστήρια, το Δικαστήριο σημείωσε ότι η δυνατότητα άσκησης τέτοιας προσφυγής εξαρτιόταν από το αν τα μέτρα είχαν οδηγήσει σε έκδοση πράξης φορολογικού προσδιορισμού. Η ύπαρξη και η διαθεσιμότητα αυτού του ένδικου μέσου ήταν αβέβαιη και θα καθίστατο διαθέσιμη μόνο σε κάποιο σημείο στο μέλλον. Επιπλέον, η πράξη φορολογικού προσδιορισμού μπορούσε να εκδοθεί πολλά έτη μετά τον φορολογικό έλεγχο.
Ως προς την προσφυγή στα πολιτικά δικαστήρια, η Κυβέρνηση δεν τεκμηρίωσε με νομολογία ότι αυτό το ένδικο μέσο υπήρχε στην πράξη.
Ως προς την καταγγελία στον Εγγυητή του Φορολογούμενου, το Δικαστήριο σημείωσε ότι αυτό το όργανο δεν εξέδιδε δεσμευτικές αποφάσεις αλλά απλώς διατύπωνε συστάσεις προς τις φορολογικές αρχές.
Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο έκρινε ότι τα επίδικα μέτρα δεν υποβλήθηκαν σε αποτελεσματικό δικαστικό ή ανεξάρτητο έλεγχο. Ακόμη και λαμβανομένου υπόψη του ευρέος περιθωρίου εκτιμήσεως των Συμβαλλομένων Κρατών σε σχέση με τραπεζικά δεδομένα και της σπουδαιότητας παρόμοιων μέτρων στον τομέα της φορολογίας, το εσωτερικό νομοθετικό πλαίσιο παρείχε στις εθνικές αρχές ανεξέλεγκτη διακριτική ευχέρεια και δεν προέβλεπε επαρκείς δικονομικές εγγυήσεις.
Το ΕΔΔΑ διαπίστωσε (κατά πλειοψηφία, 5 ψήφοι έναντι 2) παραβίαση του άρθρου 8 της ΕΣΔΑ.
ΜΕΙΟΨΗΦΟΥΣΑ ΓΝΩΜΗ
Οι δικαστές Krenc και Adamska-Gallant εξέφρασαν κοινή μειοψηφούσα γνώμη, διαφωνώντας με την πλειοψηφία ως προς το παραδεκτό των προσφυγών. Υποστήριξαν ότι οι προσφεύγοντες δεν εξάντλησαν τα εσωτερικά ένδικα μέσα, καθώς προσέφυγαν απευθείας στο Στρασβούργο χωρίς να επιχειρήσουν καμία ενέργεια στο εσωτερικό επίπεδο. Ο πρώτος προσφεύγων κατέθεσε την προσφυγή του μόλις οκτώ ημέρες μετά την ενημέρωσή του, ενώ η δεύτερη δύο εβδομάδες αργότερα.
Οι μειοψηφούντες δικαστές τόνισαν ότι η αρχή της επικουρικότητας βρίσκεται στον πυρήνα του συμβατικού συστήματος. Οι εθνικές αρχές είναι καλύτερα τοποθετημένες για να εξετάσουν πρώτες τις φερόμενες παραβιάσεις, και το Δικαστήριο θα πρέπει να επεμβαίνει μόνο όταν οι εθνικές αρχές έχουν αποτύχει να παράσχουν την ελάχιστη προστασία που απαιτεί η Σύμβαση.
Υποστήριξαν επίσης ότι οι προσφεύγοντες θα έπρεπε τουλάχιστον να είχαν επιχειρήσει να δώσουν στα εθνικά δικαστήρια την ευκαιρία να αποφανθούν επί της συμβατότητας των επίμαχων εθνικών μέτρων με τη Σύμβαση. Χωρίς αυτή την προσπάθεια, το Δικαστήριο στερείται του οφέλους των διαπιστώσεων και αξιολογήσεων των εθνικών δικαστηρίων.
ΚΡΙΣΙΜΗ ΦΡΑΣΗ ΤΗΣ ΑΠΟΦΑΣΗΣ
«Ακόμη και λαμβανομένου υπόψη του ευρέως περιθωρίου εκτιμήσεως των Συμβαλλομένων Κρατών σε σχέση με τραπεζικά δεδομένα, δηλαδή αμιγώς χρηματοοικονομικές πληροφορίες, καθώς και της σπουδαιότητας του σκοπού παρόμοιων μέτρων στον τομέα της φορολογίας, το Δικαστήριο κρίνει ότι το εσωτερικό νομοθετικό πλαίσιο παρείχε στις εθνικές αρχές ανεξέλεγκτη διακριτική ευχέρεια τόσο ως προς τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες τα επίδικα μέτρα μπορούσαν να εφαρμοστούν όσο και ως προς το εύρος τους. Ταυτόχρονα, το πλαίσιο αυτό δεν προέβλεπε επαρκείς δικονομικές εγγυήσεις, καθώς τα επίδικα μέτρα δεν υποβλήθηκαν σε δικαστικό ή ανεξάρτητο έλεγχο» (παρ. 105).
ΣΧΟΛΙΑΣΜΟΣ
Η παρούσα απόφαση συνιστά σημαντική συμβολή στη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την προστασία της ιδιωτικής ζωής στο πλαίσιο φορολογικών ελέγχων και την πρόσβαση σε τραπεζικά δεδομένα. Κατά το Δικαστήριο, παρότι τα Κράτη διαθέτουν ευρύ περιθώριο εκτίμησης στον τομέα της φορολογίας, οφείλουν να τηρούν τις απαιτήσεις «ποιότητας του νόμου» και να παρέχουν επαρκείς εγγυήσεις κατά της αυθαιρεσίας.
Η απόφαση επιβεβαιώνει τις αρχές που καθιερώθηκαν σε προγενέστερες αποφάσεις όπως η G.S.B. κατά Ελβετίας της 22.12.2015, προσφ. αριθ. 28601/11, και η M.N. κ.α. κατά Αγίου Μαρίνου της 07.07.2015, προσφ. αριθ. 28005/12, όπου το ΕΔΔΑ έκρινε ότι οι πληροφορίες που λαμβάνουν οι φορολογικές αρχές από τραπεζικά έγγραφα αποτελούν αναμφίβολα προσωπικά δεδομένα.
Η υπόθεση διακρίνεται από την απόφαση Italgomme Pneumatici S.r.l. κ.α. κατά Ιταλίας της 06.02.2025, προσφ. αριθ. 36617/18 και 12 άλλες, η οποία αφορούσε την πρόσβαση και τον έλεγχο επιχειρηματικών εγκαταστάσεων, αλλά ακολουθεί την ίδια λογική ως προς τις απαιτήσεις δικονομικών εγγυήσεων.
Αξιοσημείωτη είναι η χρήση του άρθρου 46 για την υπόδειξη γενικών μέτρων, καθώς το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι οι διαπιστωθείσες ελλείψεις είναι συστημικού χαρακτήρα. Το Δικαστήριο κάλεσε την Ιταλία να θεσπίσει ειδικούς κανόνες που να προσδιορίζουν τις συνθήκες και τις προϋποθέσεις πρόσβασης στα τραπεζικά δεδομένα και να προβλέπουν αποτελεσματικό δικαστικό ή ανεξάρτητο έλεγχο.
Συγκριτική ανάλυση με τη νομολογία διεθνών δικαστηρίων
Η προσέγγιση του ΕΔΔΑ στην παρούσα υπόθεση παρουσιάζει ομοιότητες με τη νομολογία του Διαμερικανικού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων σε υποθέσεις που αφορούν την προστασία προσωπικών δεδομένων. Στην υπόθεση Escher κ.α. κατά Βραζιλίας της 06.07.2009, το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι η υποκλοπή επικοινωνιών χωρίς επαρκείς νομικές εγγυήσεις παραβίασε το δικαίωμα στην ιδιωτική ζωή.
Η Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του ΟΗΕ, στο πλαίσιο του Διεθνούς Συμφώνου για τα Ατομικά και Πολιτικά Δικαιώματα, έχει επίσης αναπτύξει νομολογία σχετικά με την προστασία της ιδιωτικής ζωής από αυθαίρετες επεμβάσεις. Στο Γενικό Σχόλιο αριθ. 16 (1988) για το άρθρο 17 του ΔΣΑΠΔ, η Επιτροπή τόνισε ότι κάθε επέμβαση στην ιδιωτική ζωή πρέπει να προβλέπεται από τον νόμο και να συνοδεύεται από αποτελεσματικές εγγυήσεις κατά της αυθαίρετης εφαρμογής.
Στο πλαίσιο του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην απόφαση Luxembourg State (C-245/19 και C-246/19) της 06.10.2020 εξέτασε τα δικαιώματα των φορολογουμένων στο πλαίσιο ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ φορολογικών αρχών, επιβεβαιώνοντας τη σημασία του άρθρου 47 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.
ΚΡΙΤΙΚΗ
Η απόφαση ακολουθεί την προγενέστερη νομολογία του ΕΔΔΑ σχετικά με τις απαιτήσεις «ποιότητας του νόμου» και εντάσσεται στο ευρύτερο πλαίσιο υποθέσεων που αφορούν την πρόσβαση σε προσωπικά δεδομένα για σκοπούς δημοσίου συμφέροντος.
Η απόφαση επίσης αναγνωρίζει ρητά το συστημικό πρόβλημα και καλεί την Ιταλία να λάβει γενικά μέτρα. Η υπόδειξη συγκεκριμένων μεταρρυθμίσεων δυνάμει του άρθρου 46 υπογραμμίζει τη σοβαρότητα των διαπιστωθεισών ελλείψεων.
Η μειοψηφούσα γνώμη των δικαστών Krenc και Adamska-Gallant εγείρει σημαντικά ζητήματα σχετικά με την αρχή της επικουρικότητας, υποστηρίζοντας ότι οι προσφεύγοντες δεν εξάντλησαν τα εσωτερικά ένδικα μέσα και ότι το Δικαστήριο δεν θα έπρεπε να ενεργήσει ως δικαστήριο πρώτου βαθμού. Αυτή η διαφωνία αντανακλά την τάση μέρους της νομολογίας να δίνει μεγαλύτερη έμφαση στην επικουρικότητα.
Συμπερασματικά, η προκειμένη απόφαση Ferrieri και Bonassisa είναι χρήσιμη ως οδηγός για τις απαιτήσεις που επιβάλλει το άρθρο 8 της ΕΣΔΑ στους φορολογικούς ελέγχους τραπεζικών δεδομένων, ενώ παράλληλα καταδεικνύει ότι τα Κράτη οφείλουν να εξισορροπούν την αποτελεσματικότητα της φορολογικής διοίκησης με την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών.
