ΑΠΟΦΑΣΗ
T.N. κατά Ελλάδας της 23.06.2026 (προσφ. αριθ. 41855/23)
Βλ. εδώ
Η ΑΠΟΦΑΣΗ ΣΥΝΟΠΤΙΚΑ
Ο προσφεύγων, υπήκοος Μπουρούντι αναγνωρισμένος ως πρόσφυγας στην Ελλάδα, υπέβαλε αίτημα οικογενειακής επανένωσης με τη σύζυγο και τα δύο ανήλικα τέκνα του, που διέμεναν ως αιτούντες άσυλο στη Νότια Αφρική. Η Υπηρεσία Ασύλου δεν εξέδωσε απόφαση επί του αιτήματος για χρονικό διάστημα άνω των πέντε ετών, εμμένοντας στην απαίτηση προσκόμισης δικαιολογητικών, ιδίως πιστοποιητικού οικογενειακής κατάστασης και ταξιδιωτικών εγγράφων, τα οποία ο προσφεύγων υποστήριξε ότι αδυνατούσε αντικειμενικά να εξασφαλίσει. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η διαδικασία λήψης απόφασης δεν παρείχε τις εγγυήσεις ευελιξίας, ταχύτητας και αποτελεσματικότητας που απαιτεί το άρθρο 8 ΕΣΔΑ, και ότι οι αρχές δεν στάθμισαν δίκαια τα αντιτιθέμενα συμφέροντα. Διαπίστωσε ομόφωνα παραβίαση του άρθρου 8 ΕΣΔΑ, καθώς και του άρθρου 13 σε συνδυασμό με το άρθρο 8 λόγω απουσίας αποτελεσματικού εσωτερικού ενδίκου μέσου. Έκρινε ότι δεν ήταν αναγκαία η χωριστή εξέταση της αιτίασης υπό το άρθρο 14 σε συνδυασμό με το άρθρο 8. Επιδίκασε 10.000 ευρώ για ηθική βλάβη.
ΠΕΡΙΛΗΨΗ
Ο προσφεύγων, υπήκοος Μπουρούντι, αναγνωρίστηκε ως πρόσφυγας στην Ελλάδα την 1η Ιουνίου 2020. Στις 5 Οκτωβρίου 2020 υπέβαλε στο Περιφερειακό Γραφείο Ασύλου Θεσσαλονίκης αίτημα οικογενειακής επανένωσης με τη σύζυγο και τα δύο ανήλικα τέκνα του, τα οποία διέμεναν ως αιτούντες άσυλο στο Γιοχάνεσμπουργκ της Νότιας Αφρικής.
Στο πλαίσιο εξέτασης του αιτήματος, η Υπηρεσία Ασύλου κάλεσε τον προσφεύγοντα σε δύο συνεντεύξεις, στις 23 Μαρτίου και στις 10 Μαΐου 2022, ενημερώνοντάς τον για την υποχρέωσή του να προσκομίσει, δεόντως επικυρωμένα και μεταφρασμένα στα ελληνικά, τα ταξιδιωτικά έγγραφα των μελών της οικογένειάς του καθώς και πιστοποιητικό οικογενειακής κατάστασης ή άλλο έγγραφο αποδεικτικό του οικογενειακού δεσμού. Ο προσφεύγων προσκόμισε πιστοποιητικό οικογενειακής κατάστασης εκδοθέν από τον Δήμο Μπουζουμπούρα (Μπουρούντι) το 2021, επικυρωμένο με apostille κατά τη Σύμβαση της Χάγης της 5ης Οκτωβρίου 1961 και επισήμως μεταφρασμένο, καθώς και επιστολή της Διεθνούς Επιτροπής Ερυθρού Σταυρού (ΔΕΚΧ) της 28ης Σεπτεμβρίου 2021, κατά την οποία η χορήγηση επειγόντων ταξιδιωτικών εγγράφων (ETD) προϋπέθετε, μεταξύ άλλων, αίτημα αρμόδιας διπλωματικής ή προξενικής αρχής, της Ύπατης Αρμοστείας του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες ή του ΔΟΜ.
Η Υπηρεσία Ασύλου επεσήμανε ελλείψεις στο πιστοποιητικό (μη αναγραφή ημερομηνιών γέννησης και ονομάτων γονέων) και ζήτησε νέο πλήρες πιστοποιητικό ή, εναλλακτικά, ληξιαρχικές πράξεις γέννησης όλων των μελών και πράξη γάμου, με apostille και μετάφραση. Ο προσφεύγων εξήγησε ότι, καθώς ήταν καταζητούμενος στο Μπουρούντι και ο εξάδελφός του – ο οποίος είχε μεσολαβήσει για την έκδοση του πιστοποιητικού – αρνείτο πλέον να βοηθήσει υπό τον φόβο σύλληψής του, δεν μπορούσε να εξασφαλίσει τα έγγραφα. Ως προς τα ταξιδιωτικά έγγραφα, διευκρίνισε ότι τα μέλη της οικογένειάς του, των οποίων οι αιτήσεις ασύλου στη Νότια Αφρική είχαν απορριφθεί και εκκρεμούσαν σε διαδικασία προσφυγής, δεν διέθεταν τέτοια έγγραφα και δεν μπορούσαν να απευθυνθούν στις αρχές της χώρας καταγωγής τους.
Η ΔΕΚΧ δεσμεύτηκε, με επιστολή της 29 Ιουνίου 2022, να χορηγήσει ETD μόλις εγκριθεί το αίτημα επανένωσης από τις ελληνικές αρχές. Ο προσφεύγων προσέφυγε επίσης στον Συνήγορο του Πολίτη, ο οποίος έκρινε ότι απαιτείτο από τον προσφεύγοντα και τα μέλη της οικογένειάς του «το αδύνατο», επικαλούμενος τη γενική αρχή «ουδείς υποχρεούται στα αδύνατα» (à l’impossible nul n’est tenu). Η Υπηρεσία Ασύλου δεν απάντησε.
Παρά την πάροδο πλέον των πέντε ετών από την υποβολή του αιτήματος, η Υπηρεσία Ασύλου ουδέποτε εξέδωσε απόφαση. Ο προσφεύγων προσέφυγε στο ΕΔΔΑ στις 24 Νοεμβρίου 2023, επικαλούμενος παραβίαση των άρθρων 8, 13 και 14 ΕΣΔΑ. Το Δικαστήριο κοινοποίησε στην Κυβέρνηση τις αιτιάσεις υπό τα άρθρα 8, 13 και 14 και κήρυξε την προσφυγή απαράδεκτη κατά τα λοιπά. Στη διαδικασία παρενέβησαν ως τρίτοι παρεμβαίνοντες οι οργανώσεις International Refugee Assistance Project (IRAP) και Equal Rights Beyond Borders.
Το ΕΔΔΑ, ομόφωνα, διαπίστωσε παραβίαση των άρθρων 8 και 13 (σε συνδυασμό με το άρθρο 8) ΕΣΔΑ, κρίνοντας ότι δεν συνέτρεχε λόγος χωριστής εξέτασης του άρθρου 14 σε συνδυασμό με το άρθρο 8.
ΤΟ ΣΤΡΑΣΒΟΥΡΓΟ ΑΠΟΦΑΣΙΖΕΙ…
Επί του παραδεκτού – Ένσταση μη εξάντλησης εσωτερικών ενδίκων μέσων. Απόρριψη
Η Κυβέρνηση προέβαλε ένσταση μη εξάντλησης, υποστηρίζοντας ότι η παράλειψη της Υπηρεσίας Ασύλου να αποφανθεί εντός των νόμιμων προθεσμιών συνιστούσε σιωπηρή απόρριψη του αιτήματος κατά την έννοια του άρθρου 45 § 4 του π.δ. 18/1989, η οποία μπορούσε να προσβληθεί με ενδικοφανή προσφυγή ενώπιον του προϊσταμένου του Περιφερειακού Γραφείου Ασύλου (άρθρο 12 π.δ. 131/2006) και, εν συνεχεία, με αίτηση ακυρώσεως. Ο προσφεύγων αντέτεινε ότι ουδεμία απόφαση, ρητή ή σιωπηρή, είχε εκδοθεί, ότι η ενδικοφανής προσφυγή στρέφεται μόνον κατά ρητών απορριπτικών αποφάσεων, και ότι το αίτημά του παρέμενε εκκρεμές.
Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι ο κανόνας εξάντλησης εφαρμόζεται με ευελιξία και χωρίς υπερβολική τυπολατρία, και ότι το βάρος απόδειξης της ύπαρξης αποτελεσματικού και διαθέσιμου ενδίκου μέσου φέρει η Κυβέρνηση (CGAS κατά Ελβετίας [GC]). Διαπίστωσε ότι αμφότερα τα μέρη δέχονταν πως τόσο το π.δ. 131/2006 όσο και η Οδηγία 2003/86/ΕΚ απαιτούν την έκδοση ρητής απόφασης επί αιτήματος οικογενειακής επανένωσης. Έκρινε αμφίβολο ότι η αδράνεια ισοδυναμούσε με σιωπηρή απόρριψη, για τέσσερις λόγους: (α) η κλήση του προσφεύγοντος σε δύο συνεντεύξεις και η χορήγηση παρατάσεων κατεδείκνυαν ότι η διαδικασία παρέμενε εκκρεμής, όπως επιβεβαίωνε και έγγραφο του Υπουργείου Μετανάστευσης και Ασύλου· (β) η Κυβέρνηση δεν αντέκρουσε ειδικώς τον ισχυρισμό περί πρακτικής της Υπηρεσίας Ασύλου να μην απορρίπτει αιτήματα μέχρι την προσκόμιση των εγγράφων, ενώ ταυτόχρονα υποστήριζε ότι τα αιτήματα εξετάζονται εξατομικευμένα – ισχυρισμός αντιφατικός προς τη θέση περί αυτοδίκαιης σιωπηρής απόρριψης, (γ) ως προς τα έγγραφα που αποδεικνύουν τον οικογενειακό δεσμό, το άρθρο 14 § 1 β) του π.δ. 131/2006 και το άρθρο 11(2) της Οδηγίας αποκλείουν ρητώς απόρριψη θεμελιούμενη αποκλειστικά στη μη προσκόμιση επίσημων δικαιολογητικών, ενώ το Δικαστήριο δεν διέκρινε ουσιωδώς, στην παρούσα υπόθεση, τα ταξιδιωτικά έγγραφα από τα έγγραφα οικογενειακού δεσμού, λόγω της σχετικής ελληνικής νομολογίας και (δ) ούτε το π.δ. 131/2006 ούτε το άρθρο 25 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας προβλέπουν ρητώς ενδικοφανή προσφυγή κατά σιωπηρής απόρριψης, ενώ η εθνική νομολογία που επικαλέστηκε η Κυβέρνηση αφορούσε αποκλειστικά περιπτώσεις ρητών απορριπτικών αποφάσεων.
Το Δικαστήριο κατέληξε ότι η Κυβέρνηση δεν απέδειξε την ύπαρξη αποτελεσματικού και διαθέσιμου ενδίκου μέσου, σε θεωρητικό και πρακτικό επίπεδο, ικανού να επιτρέψει στον προσφεύγοντα να καταγγείλει την αδράνεια της διοίκησης να εκδώσει απόφαση επί του αιτήματός του. Απέρριψε την ένσταση και κήρυξε τις αιτιάσεις παραδεκτές.
Άρθρο 8 ΕΣΔΑ – Θετικές υποχρεώσεις. Σεβασμός οικογενειακής ζωής. Παραβίαση
Επί της ουσίας, το Δικαστήριο υπενθύμισε τις γενικές αρχές επί της οικογενειακής επανένωσης, όπως εκτέθηκαν στην απόφαση M.A. κατά Δανίας [GC], τόσο ως προς τις ουσιαστικές προϋποθέσεις (ύπαρξη ανυπέρβλητων ή σημαντικών εμποδίων στη συμβίωση της οικογένειας στη χώρα καταγωγής, υπέρτερο συμφέρον των τέκνων) όσο και ως προς τις διαδικαστικές εγγυήσεις: η διαδικασία λήψης απόφασης πρέπει να εγγυάται επαρκώς την ευελιξία, την ταχύτητα και την αποτελεσματικότητα, και να περιλαμβάνει εξατομικευμένη στάθμιση της επιταγής οικογενειακής ενότητας. Υπενθύμισε επίσης ότι η οικογενειακή ενότητα αποτελεί ουσιώδες δικαίωμα του πρόσφυγα, ότι υφίσταται διεθνής και ευρωπαϊκή συναίνεση υπέρ ευνοϊκότερης διαδικασίας οικογενειακής επανένωσης για τους πρόσφυγες, και ότι οι πρόσφυγες δεν πρέπει να υποχρεώνονται «να πράττουν το αδύνατο» (B.F. κ.α. κατά Ελβετίας).
Δεδομένου ότι τα μέλη της οικογένειας ουδέποτε διέμειναν στην Ελλάδα, η υπόθεση εξετάστηκε υπό το πρίσμα των θετικών υποχρεώσεων του Κράτους. Το κεντρικό ζήτημα ήταν αν οι ελληνικές αρχές, παραλείποντας επί μακρόν να αποφανθούν, διατήρησαν δίκαιη ισορροπία, εντός του περιθωρίου εκτίμησής τους, μεταξύ του συμφέροντος του προσφεύγοντος να επανενωθεί με την οικογένειά του και των συμφερόντων του κράτους. Το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι ουδεμία απορριπτική απόφαση είχε εκδοθεί επί πλέον των πέντε ετών, προφανώς με μόνη αιτιολογία τη μη προσκόμιση των δικαιολογητικών.
Ως προς τα έγγραφα του οικογενειακού δεσμού, το Δικαστήριο τόνισε ότι το άρθρο 14 § 1 β) του π.δ. 131/2006 και το άρθρο 11(2) της Οδηγίας 2003/86/ΕΚ επιβάλλουν τη συνεκτίμηση άλλων αποδεικτικών στοιχείων όταν ο πρόσφυγας αδυνατεί να προσκομίσει επίσημα έγγραφα. Ο προσφεύγων είχε προσκομίσει πιστοποιητικό σύμφωνο με τα πρότυπα της χώρας καταγωγής του, δεόντως επικυρωμένο με apostille και μεταφρασμένο, ενώ η Κυβέρνηση δεν αμφισβήτησε ότι επρόκειτο για προεκτυπωμένο δημόσιο έγγραφο. Αρνούμενη να το λάβει υπόψη και απαιτώντας νέο πλήρες πιστοποιητικό ή πρόσθετα έγγραφα, η Υπηρεσία Ασύλου επέδειξε προφανή έλλειψη ευελιξίας. Επιπλέον, ουδέποτε επικαλέστηκε δόλιο χαρακτήρα του αιτήματος, ούτε επιχείρησε να εξακριβώσει τη συνοχή της αφήγησης του προσφεύγοντος, να οργανώσει συνέντευξη των μελών της οικογένειας μέσω της αρμόδιας ελληνικής προξενικής αρχής, ή να διενεργήσει οποιαδήποτε άλλη έρευνα κατά το άρθρο 14 § 4 του π.δ. 131/2006.
Ως προς τα ταξιδιωτικά έγγραφα, το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι ούτε το άρθρο 14 § 1 β) του π.δ. 131/2006 ούτε το άρθρο 11(2) της Οδηγίας 2003/86/ΕΚ προβλέπουν ρητή εξαίρεση αντίστοιχη με εκείνη που ισχύει για τα έγγραφα οικογενειακού δεσμού. Ωστόσο, έκρινε ότι δεν υφίσταται πειστικός λόγος να αποκλειστεί ανάλογη ευελιξία ως προς τα ταξιδιωτικά έγγραφα, ιδίως επειδή η σχετική ελληνική νομολογία δεν διακρίνει μεταξύ μη προσκόμισης εγγράφων οικογενειακού δεσμού και μη προσκόμισης ταξιδιωτικών εγγράφων. Επικαλούμενο την υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση αριθ. 861/2022 του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών – όπου κρίθηκε ότι η εξάρτηση του δικαιώματος επανένωσης από μελλοντικό και αβέβαιο γεγονός καθιστά την άσκησή του υπέρμετρα δυσχερή ή αδύνατη – επεσήμανε ότι η εκκρεμής ενώπιον της Αρχής Προσφυγών Ασύλου της Νότιας Αφρικής διαδικασία, με απρόβλεπτη έκβαση, δεν απάλλασσε τις ελληνικές αρχές από την υποχρέωση αναζήτησης εναλλακτικών λύσεων, όπως συνιστούν οι κατευθυντήριες γραμμές της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και ο Επίτροπος Δικαιωμάτων του Ανθρώπου του Συμβουλίου της Ευρώπης.
Το Δικαστήριο αναφέρθηκε επίσης στην υπόθεση Suji κατά Ελλάδας, όπου η Υπηρεσία Ασύλου είχε δεχθεί αίτημα επανένωσης ανιθαγενούς βάσει της συνεκτικής και λεπτομερούς αφήγησής του και της πρόθεσης της ΔΕΚΧ να χορηγήσει ETD. Απέρριψε το επιχείρημα της Κυβέρνησης ότι η Υπηρεσία δεν μπορούσε να αξιοποιήσει την επιστολή δέσμευσης της ΔΕΚΧ επειδή αυτή εξαρτούσε τη χορήγηση ETD από προηγούμενη θετική απόφαση, σημειώνοντας ότι τέτοιος συλλογισμός θα απέκλειε κάθε δυνατότητα εναλλακτικής λύσης. Υπογράμμισε δε ότι η Υπηρεσία Ασύλου ουδέποτε επικαλέστηκε λόγο εθνικής ασφάλειας ή δημόσιας τάξης που να δικαιολογεί αυστηρή προσέγγιση ως προς τα ταξιδιωτικά έγγραφα των μελών της οικογένειας.
Το Δικαστήριο κατέληξε ότι ο προσφεύγων είχε πλήρως εκπληρώσει το καθήκον συνεργασίας, εξηγώντας τους λόγους αδυναμίας προσκόμισης τόσο των εγγράφων οικογενειακού δεσμού όσο και των ταξιδιωτικών εγγράφων. Επίσης, έκρινε ότι τυχόν σύγχυση κατά τη συνέντευξη ως προς τις «άδειες διαμονής» των μελών της οικογένειας στη Νότια Αφρική – οι οποίες στην πραγματικότητα ήταν προσωρινές θεωρήσεις αιτούντων άσυλο (asylum seeker temporary visas) που είχαν λήξει – δεν μπορούσε να του καταλογιστεί αποφασιστικά.
Εμμένοντας στην απαίτηση προσκόμισης των δικαιολογητικών και αδρανώντας παρατεταμένα, η Υπηρεσία Ασύλου δεν προέβη σε καμία εξατομικευμένη, ισόρροπη και εύλογη εκτίμηση. Δεν έλαβε υπόψη την αντικειμενική αδυναμία πρόσβασης των μελών της οικογένειας στις αρχές της χώρας καταγωγής τους, δεν εξέτασε εναλλακτικές λύσεις, δεν συνεκτίμησε ότι ο προσφεύγων, ως αναγνωρισμένος πρόσφυγας στην Ελλάδα, δεν είχε καμία πραγματική δυνατότητα να απολαύσει οικογενειακή ζωή στο Μπουρούντι – και ότι υφίσταντο, ως εκ τούτου, ανυπέρβλητα εμπόδια στη συμβίωση της οικογένειας εκεί – και – κυρίως – δεν συνεκτίμησε το συμφέρον των ανήλικων τέκνων, τα οποία παρέμεναν διαρκώς χωρισμένα από τον πατέρα τους, κατά παράβαση των άρθρων 14 § 5 του π.δ. 131/2006 και 5(5) της Οδηγίας 2003/86/ΕΚ.
Το Δικαστήριο έκρινε ότι η αρμόδια αρχή δεν προέβη σε καμία εξατομικευμένη εκτίμηση της επιταγής οικογενειακής ενότητας, ούτε σε ευέλικτη εξέταση της ιδιαίτερης κατάστασης του προσφεύγοντος. Η παρατεταμένη – πλέον των πέντε ετών – αδράνεια ήταν υπέρμετρη, ιδίως ενόψει της μακράς περιόδου χωρισμού του προσφεύγοντος από την οικογένειά του και της απουσίας αποτελεσματικού εσωτερικού ενδίκου μέσου, χωρίς η Κυβέρνηση να παρέχει καμία συγκεκριμένη εξήγηση πέραν της αόριστης επίκλησης «εξαιρετικών περιστάσεων» και «ανυπέρβλητων εμποδίων».
Απόφαση: Παραβίαση του άρθρου 8 ΕΣΔΑ (ομόφωνα). Το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν συνέτρεχε λόγος χωριστής εξέτασης της αιτίασης υπό το άρθρο 14 σε συνδυασμό με το άρθρο 8.
Άρθρο 13 ΕΣΔΑ σε συνδυασμό με το άρθρο 8 – Αποτελεσματική προσφυγή. Παραβίαση
Το Δικαστήριο έκρινε ότι η διαπίστωση παραβίασης του άρθρου 8 καθιστούσε την αιτίαση του προσφεύγοντος «υποστηρίξιμη» (défendable) για τους σκοπούς του άρθρου 13. Παραπέμποντας στους ίδιους λόγους για τους οποίους είχε απορρίψει την ένσταση μη εξάντλησης, έκρινε ότι ο προσφεύγων δεν διέθετε καμία εσωτερική οδό προσφυγής ικανή να του επιτρέψει να καταγγείλει την αδράνεια της αρμόδιας αρχής να αποφανθεί επί του αιτήματος επανένωσής του.
Απόφαση: Παραβίαση του άρθρου 13 σε συνδυασμό με το άρθρο 8 ΕΣΔΑ (ομόφωνα).
Δίκαιη ικανοποίηση (άρθρο 41 ΕΣΔΑ): Επιδίκαση 10.000 ευρώ για ηθική βλάβη. Ουδέν αίτημα υποβλήθηκε για έξοδα.
ΣΗΜΑΝΤΙΚΟΤΕΡΗ ΣΚΕΨΗ ΤΗΣ ΑΠΟΦΑΣΗΣ ΕΔΔΑ (KEY PASSAGE)
«Εμμένοντας στην υποχρέωση του προσφεύγοντος να προσκομίσει τα απαιτούμενα από τον νόμο δικαιολογητικά και απέχοντας κατά τρόπο παρατεταμένο από το να αποφανθεί επί του αιτήματος οικογενειακής επανένωσής του, η Υπηρεσία Ασύλου δεν προέβη σε καμία εξατομικευμένη, ισόρροπη και εύλογη εκτίμηση που να λαμβάνει υπόψη όλα τα κρίσιμα στοιχεία. Ειδικότερα, δεν προσέδωσε καμία προσοχή στην αντικειμενική αδυναμία των μελών της οικογένειας του προσφεύγοντος να έχουν πρόσβαση στις αρχές της χώρας καταγωγής τους, την οποία είχαν εγκαταλείψει, προκειμένου να εξασφαλίσουν ταξιδιωτικά έγγραφα» (σκέψη 95).
ΣΗΜΑΣΙΑ ΤΗΣ ΑΠΟΦΑΣΗΣ
Η αυτοτελής σημασία της παρατεταμένης διοικητικής αδράνειας. Η απόφαση παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον διότι το αντικείμενο της παραβίασης δεν είναι μια ρητή απορριπτική απόφαση, αλλά η ίδια η παρατεταμένη αδράνεια της διοίκησης. Το Δικαστήριο κατέστησε σαφές ότι η μη έκδοση απόφασης μπορεί να συνιστά παραβίαση των θετικών υποχρεώσεων του άρθρου 8, εφόσον η διαδικασία στερείται των εγγυήσεων ευελιξίας, ταχύτητας και αποτελεσματικότητας. Η προσέγγιση αυτή ενισχύει το διαδικαστικό σκέλος του άρθρου 8 στον τομέα της οικογενειακής επανένωσης προσφύγων, χωρίς όμως να αποσυνδέεται από την ουσιαστική στάθμιση της οικογενειακής ενότητας και του υπέρτερου συμφέροντος των τέκνων.
Η επέκταση της ευελιξίας στα ταξιδιωτικά έγγραφα. Καίτοι ούτε το π.δ. 131/2006 ούτε η Οδηγία 2003/86/ΕΚ προβλέπουν ρητή εξαίρεση για την έλλειψη ταξιδιωτικών εγγράφων – σε αντίθεση με τα έγγραφα του οικογενειακού δεσμού – το Δικαστήριο επεξέτεινε τη λογική της ευελιξίας και στα πρώτα. Η επέκταση αυτή δεν στηρίζεται σε ρητή διάταξη της Οδηγίας, αλλά στη συνδυαστική ανάγνωση της εθνικής νομολογίας, του σκοπού της Οδηγίας, της αρχής της πρακτικής αποτελεσματικότητας και των θετικών υποχρεώσεων του άρθρου 8 ΕΣΔΑ. Στηρίχθηκε στην εθνική νομολογία του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών, η οποία δεν διακρίνει μεταξύ των δύο κατηγοριών εγγράφων, αξιοποιώντας έτσι τα ίδια τα εργαλεία της ελληνικής έννομης τάξης για να θεμελιώσει την υποχρέωση αναζήτησης εναλλακτικών λύσεων, όπως θεωρήσεις μακράς διαμονής, laissez-passer ή ETD της ΔΕΚΧ.
Η διαλεκτική με την εθνική νομολογία. Αξιοσημείωτο είναι ότι το Δικαστήριο αξιοποίησε εκτενώς τη νομολογία των ελληνικών διοικητικών δικαστηρίων (αποφάσεις αριθ. 59/2018, 493/2020 και 861/2022) όχι ως απόδειξη ύπαρξης αποτελεσματικού ενδίκου μέσου – όπως επιχειρούσε η Κυβέρνηση – αλλά κυρίως ως επιβεβαίωση των ουσιαστικών υποχρεώσεων της διοίκησης. Ως προς το παραδεκτό, το κρίσιμο στοιχείο δεν ήταν η βραδύτητα ή η μη συμμόρφωση της διοίκησης σε άλλες υποθέσεις, αλλά το ότι η νομολογία που επικαλέστηκε η Κυβέρνηση αφορούσε ρητές απορριπτικές αποφάσεις και όχι αδράνεια χωρίς έκδοση απόφασης. Η ίδια νομολογία ανέδειξε, όμως, ότι η μη προσκόμιση εγγράφων δεν δικαιολογεί αφ’ εαυτής απόρριψη χωρίς εξατομικευμένη και ειδικά αιτιολογημένη εκτίμηση.
Η αδυναμία της ελληνικής έννομης τάξης ως προς τη σιωπηρή αδράνεια. Η απόφαση αναδεικνύει ένα κενό προστασίας: η ελληνική νομοθεσία δεν ρυθμίζει κατά τρόπο σαφή και ειδικό τις συνέπειες της μη έκδοσης απόφασης επί αιτήματος επανένωσης εντός των προθεσμιών, παρά τη ρητή παραπομπή του άρθρου 5(4) της Οδηγίας στο εθνικό δίκαιο. Το Δικαστήριο επεσήμανε ότι η ενδικοφανής προσφυγή του άρθρου 12 του π.δ. 131/2006 προϋποθέτει, κατά τη λειτουργία της, ρητή απόφαση και δεκαήμερη προθεσμία από την κοινοποίησή της, καθιστώντας εξαιρετικά προβληματική την προσβολή σιωπηρής αδράνειας. Πρόκειται για διαπίστωση με γενικότερη εμβέλεια για το ελληνικό δίκαιο αλλοδαπών και, ειδικότερα, για τις διαδικασίες οικογενειακής επανένωσης προσφύγων.
Η σχέση με την υπόθεση Suji. Η αναφορά στην ταυτόχρονα εκδοθείσα απόφαση Suji κατά Ελλάδας, όπου η Υπηρεσία Ασύλου είχε επιδείξει ευελιξία υπέρ ανιθαγενούς αιτούντος, λειτούργησε ως αντιπαράδειγμα. Το Δικαστήριο κατέδειξε ότι η ίδια η διοίκηση διέθετε εργαλεία και πρακτική για ευέλικτη αντιμετώπιση. Η αντιπαραβολή αυτή πρέπει πάντως να διατυπώνεται με προσοχή: το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι η Suji είχε παρόμοια, αλλά όχι ταυτόσημη προβληματική, λόγω της ιδιότητας του αιτούντος ως ανιθαγενούς. Παρά ταύτα, η Suji ενίσχυσε το συμπέρασμα ότι η επιστολή δέσμευσης της ΔΕΚΧ δεν μπορούσε να απορριφθεί ως άχρηστη απλώς επειδή η χορήγηση ETD προϋπέθετε προηγούμενη θετική απόφαση.
ΣΧΟΛΙΟ
Η απόφαση T.N. κατά Ελλάδας εντάσσεται στη μετά την M.A. κατά Δανίας εποχή της νομολογίας του ΕΔΔΑ για την οικογενειακή επανένωση, μεταφέροντας το επίκεντρο του ελέγχου από την αμιγώς ουσιαστική στάθμιση στην ποιότητα της διοικητικής διαδικασίας. Το ισχυρό σημείο της έγκειται στη σαφή αναγνώριση ότι η παρατεταμένη διοικητική αδράνεια μπορεί, αυτή καθ’ εαυτή, να συμβάλει καθοριστικά στη στοιχειοθέτηση παραβίασης θετικής υποχρέωσης· το πλέον ευάλωτο σημείο της εντοπίζεται στο ότι το Δικαστήριο, έχοντας διαπιστώσει παραβίαση του άρθρου 8, απέφυγε να εξετάσει αυτοτελώς την – δυνητικά καινοτόμο – αιτίαση υπό το άρθρο 14.
Η ένταξη στη νομολογιακή γραμμή M.A. / B.F. Το Δικαστήριο θεμελίωσε το σκεπτικό του στις δύο πλέον πρόσφατες αποφάσεις-σταθμούς για την επανένωση προσφύγων: την M.A. κατά Δανίας [GC] (9.07.2021), από την οποία αντλεί το διαδικαστικό πλέγμα εγγυήσεων (ευελιξία, ταχύτητα, αποτελεσματικότητα, εξατομικευμένη στάθμιση), και την B.F. κ.α. κατά Ελβετίας (4.07.2023), από την οποία αντλεί την αρχή ότι οι πρόσφυγες δεν υποχρεούνται «να πράττουν το αδύνατο». Η αρχή αυτή, διατυπωθείσα αρχικά σε διαφορετικό πλαίσιο, σχετικό με τις οικονομικές προϋποθέσεις επανένωσης, επεκτείνεται εδώ στο πεδίο των αποδεικτικών και ταξιδιωτικών δικαιολογητικών, καθιστώντας την αντικειμενική αδυναμία πρόσβασης σε έγγραφα λόγω της προσφυγικής κατάστασης κρίσιμη παράμετρο της στάθμισης. Πηγή: ΕΔΔΑ, M.A. κατά Δανίας [GC], αριθ. 6697/18, 9.07.2021, B.F. κ.α. κατά Ελβετίας, αριθ. 13258/18 κ.λπ., 4.07.2023, HUDOC.
Η σύζευξη με το δίκαιο της Ένωσης. Ιδιαίτερο χαρακτηριστικό της απόφασης είναι η εκτενής αξιοποίηση του ενωσιακού κεκτημένου. Το Δικαστήριο στηρίχθηκε στο άρθρο 11(2) της Οδηγίας 2003/86/ΕΚ και στη νομολογία του ΔΕΕ, ιδίως στις αποφάσεις E. (C-635/17, 13.03.2019) και Afrin (C-1/23 PPU, 18.04.2023). Στην πρώτη, το ΔΕΕ είχε κρίνει ότι η έλλειψη επίσημων δικαιολογητικών δεν απαλλάσσει τις αρχές από την υποχρέωση συνεκτίμησης άλλων αποδείξεων, λαμβάνοντας υπόψη τη συγκεκριμένη κατάσταση του ενδιαφερομένου· στη δεύτερη, ότι η εφαρμογή του εθνικού δικαίου «χωρίς την αναγκαία ευελιξία» καθιστά πρακτικά αδύνατη την άσκηση του δικαιώματος και στερεί την Οδηγία από την πρακτική της αποτελεσματικότητα. Η σύγκλιση ΕΔΔΑ-ΔΕΕ ως προς την επιταγή ευελιξίας αποτυπώνει αξιοσημείωτη οριζόντια εναρμόνιση των δύο ευρωπαϊκών εννόμων τάξεων στον τομέα αυτό. Πηγή: ΔΕΕ, E., C-635/17, 13.03.2019, EU:C:2019:192· Afrin, C-1/23 PPU, 18.04.2023, EU:C:2023:296.
Η αξιοποίηση soft law του Συμβουλίου της Ευρώπης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Το Δικαστήριο επικαλέστηκε τόσο τις κατευθυντήριες γραμμές της Ευρωπαϊκής Επιτροπής [COM(2014) 210 final] όσο και το θεματικό έγγραφο του Επιτρόπου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου «Realising the right to family reunification of refugees in Europe» (Ιούνιος 2017). Αμφότερα τα κείμενα συνιστούν την αποδοχή εναλλακτικών ταξιδιωτικών εγγράφων, όπως ETD της ΔΕΚΧ, τίτλοι ταξιδίου της Σύμβασης του 1954, laissez-passer ή άλλες πρακτικές διευκόλυνσης, και την προσαρμογή των διαδικασιών ώστε οι πρόσφυγες να μην εκτίθενται σε κινδύνους από τη χώρα καταγωγής. Η αξία των κειμένων αυτών είναι ερμηνευτική, όχι κανονιστική, λειτουργούν όμως ως ισχυρό ευρωπαϊκό σημείο αναφοράς για το εύρος των θετικών υποχρεώσεων. Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή, COM(2014) 210 final· Επίτροπος Δικαιωμάτων του Ανθρώπου ΣτΕ, «Realising the right to family reunification of refugees in Europe», Ιούνιος 2017.
Η αυτοσυγκράτηση ως προς το άρθρο 14. Η επιλογή του Δικαστηρίου να μην εξετάσει αυτοτελώς την αιτίαση περί διάκρισης, με παραπομπή στην M.A. κατά Δανίας, § 197, είναι, υπό μία οπτική, εύλογη δικονομική οικονομία, υπό άλλη, όμως, αποτελεί χαμένη ευκαιρία. Ο προσφεύγων είχε διατυπώσει ενδιαφέρον επιχείρημα έμμεσης διάκρισης: η απουσία πρόβλεψης για μέλη οικογένειας που αδυνατούν αντικειμενικά να εξασφαλίσουν ταξιδιωτικά έγγραφα λόγω της ιδιότητάς τους ως αιτούντων άσυλο σε τρίτη χώρα, σε σύγκριση με περιπτώσεις όπου τα μέλη της οικογένειας βρίσκονται σε διαφορετική διοικητική ή μεταναστευτική κατάσταση, θα μπορούσε να εγείρει ζήτημα διαφοροποιημένης μεταχείρισης. Η μη εξέταση αφήνει αναπάντητο το ερώτημα αν το ίδιο το κανονιστικό πλαίσιο –και όχι μόνον η εφαρμογή του– ενέχει διακριτικά στοιχεία. Η κριτική αυτή πρέπει να διατυπώνεται ως επιστημονική παρατήρηση και όχι ως διαπίστωση παραβίασης, αφού το Δικαστήριο δεν εξέτασε την ουσία του άρθρου 14.
Η πρακτική σημασία για την ελληνική διοικητική πρακτική. Η απόφαση αναδεικνύει, κατ’ αποτέλεσμα, τρεις υποχρεώσεις της Υπηρεσίας Ασύλου στο πλαίσιο εξατομικευμένης εξέτασης: (α) να αξιολογεί τη συνοχή και λεπτομέρεια της αφήγησης του πρόσφυγα ως πιθανό αποδεικτικό στοιχείο όταν λείπουν επίσημα έγγραφα· (β) να εξετάζει, όπου είναι πρόσφορο και αναγκαίο, τη δυνατότητα αξιοποίησης των προξενικών αρχών για συνεντεύξεις ή διασταύρωση οικογενειακών δεσμών· και (γ) να αναζητεί εναλλακτικές λύσεις για τα ταξιδιωτικά έγγραφα, αξιοποιώντας, μεταξύ άλλων, τη δέσμευση της ΔΕΚΧ ή τη χορήγηση εθνικών θεωρήσεων/εγγράφων διευκόλυνσης. Δεν πρόκειται για απόλυτη υποχρέωση αποδοχής κάθε εναλλακτικής πρότασης, αλλά για υποχρέωση πραγματικής, εξατομικευμένης και αιτιολογημένης εξέτασής της. Η μη πρόβλεψη ένδικου βοηθήματος κατά της σιωπηρής αδράνειας, που το Δικαστήριο διέγνωσε υπό το άρθρο 13, καθιστά πιθανή την ανάγκη νομοθετικής παρέμβασης για τη ρύθμιση των συνεπειών της παρόδου των προθεσμιών του άρθρου 14 § 5 του π.δ. 131/2006.
Η συγκριτική διεθνής διάσταση. Η απόφαση στηρίζεται κυρίως στον διάλογο ΕΔΔΑ-ΔΕΕ και όχι σε νομολογία άλλων περιφερειακών δικαιοδοτικών οργάνων, όπως το Διαμερικανικό ή το Αφρικανικό Δικαστήριο. Τυχόν σύγκριση με τέτοιες δικαιοδοσίες θα πρέπει να παραμείνει γενική και αναλογική, στη βάση της αρχής της οικογενειακής ενότητας, του συμφέροντος του παιδιού και της ανάγκης αποτελεσματικών διαδικασιών για πρόσφυγες και μετανάστες, και όχι να παρουσιαστεί ως άμεσο νομολογιακό ισοδύναμο της T.N. Η ασφαλέστερη και επιστημονικά πληρέστερη σύγκριση στην παρούσα υπόθεση είναι με τη νομολογία του ΔΕΕ επί της Οδηγίας 2003/86/ΕΚ, επειδή αυτή αποτελεί το άμεσο κανονιστικό υπόβαθρο της ελληνικής διαδικασίας οικογενειακής επανένωσης.
Συμπέρασμα. Η απόφαση T.N. κατά Ελλάδας αποτελεί σημαντική συμβολή στη νομολογία περί οικογενειακής επανένωσης προσφύγων, εδραιώνοντας την αρχή ότι η παρατεταμένη διοικητική αδράνεια μπορεί να συνιστά προσβολή του διαδικαστικού σκέλους του άρθρου 8, ιδίως όταν συνδυάζεται με έλλειψη ευελιξίας, μη αναζήτηση εναλλακτικών λύσεων και παράλειψη συνεκτίμησης του συμφέροντος των ανήλικων τέκνων. Η πραγματική της εμβέλεια θα κριθεί από το κατά πόσον θα ωθήσει την ελληνική διοίκηση σε υιοθέτηση ευέλικτων πρακτικών και τον νομοθέτη σε κάλυψη του διαγνωσθέντος κενού αποτελεσματικής προστασίας. Η σύζευξη με το ενωσιακό κεκτημένο και η αξιοποίηση της εθνικής νομολογίας ως ερμηνευτικού εργαλείου καθιστούν την απόφαση υπόδειγμα διαλόγου μεταξύ των ευρωπαϊκών και εθνικών εννόμων τάξεων.
