Τα όργανα του Ελληνικού Δημοσίου παρέλειψαν, κατά παράβαση της σχετικής υποχρέωσή τους, την έκδοση, αρχικά, της προβλεπόμενης από την παρ. 3 του άρθρου 6 του ν. 3044/2002 υπουργικής απόφασης για τον καθορισμό των ειδικότερων προδιαγραφών εκπόνησης των μελετών για τον καθορισμό Ζ.Υ.Σ. και, στη συνέχεια, τον καθορισμό Ζ.Υ.Σ., για χρονικό διάστημα που υπερβαίνει τον εύλογο χρόνο, από το έτος 2002 που δημοσιεύθηκε ο ν. 3044/2002, έως την άσκηση της αγωγής (01.09.2017). Η παράνομη αυτή παράλειψη καθιστά αδύνατη την πραγματοποίηση της μεταφοράς συντελεστή δόμησης, που αποτελεί τρόπο αποζημίωσης, λόγω της επιβολής ουσιωδών περιορισμών για προστασία στοιχείων της πολιτιστικής κληρονομιάς (κατ’ άρθρο 24 παρ. 6 του Συντάγματος), όπως είναι τα κτίρια που χαρακτηρίζονται ως διατηρητέα και ανενεργή την απορρέουσα από την συνταγματική αυτή διάταξη υποχρέωση για καταβολή αποζημίωσης. Απορρίπτεται η έφεση του Δημοσίου.
Αριθμός απόφασης: 1137/2025
ΤΟ
ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΕΦΕΤΕΙΟ ΑΘΗΝΩΝ
ΤΜΗΜΑ 2ο ΤΡΙΜΕΛΕΣ
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του την 1 Ιουλίου 2024, με δικαστές τις Αγγελική Συντελή, Πρόεδρο Εφετών Διοικητικών Δικαστηρίων, Αρτεμισία Μπιτσώρη και Ευαγγελία Λιάγκα (εισηγήτρια), Εφέτες Διοικητικών Δικαστηρίων, και γραμματέα την Κωστούλα Μουρτζούκου, δικαστική υπάλληλο,
για να δικάσει την με ημερομηνία κατάθεσης 29.10.2023 (ΑΒΕΜ ./10.11.2023) έφεση
του Ελληνικού Δημοσίου, που εκπροσωπείται από τον Υπουργό Οικονομικών, ο οποίος παραστάθηκε με δήλωση, κατ’ άρθρο 133 παρ.2 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (Κ.Δ.Δ.), της δικαστικής πληρεξούσιας του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, Μαρίας Λάττα,
κατά των 1) …. και 5) …., κατοίκου Θεσσαλονίκης (……), οι οποίοι παραστάθηκαν με δήλωση, κατ’ άρθρο 133 παρ.2 του Κ.Δ.Δ., του πληρεξούσιου δικηγόρου Απόστολου Παπακωνσταντίνου.
Μετά τη συνεδρίαση, το Δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη.
Αφού μελέτησε τα σχετικά έγγραφα
Σκέφθηκε κατά τον Νόμο
1. Επειδή, με την κρινόμενη έφεση, για την άσκηση της οποίας δεν απαιτείται κατά νόμο η καταβολή παραβόλου, ζητείται, παραδεκτώς, η εξαφάνιση της 8183/2023 οριστικής απόφασης του Τριμελούς Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών. Με αυτήν έγινε εν μέρει δεκτή η με ημερομηνία κατάθεσης 1.9.2017 αγωγή των εφεσίβλητων και αναγνωρίστηκε η υποχρέωση του εκκαλούντος Ελληνικού Δημοσίου να καταβάλει νομιμοτόκως στην πρώτη και στην τρίτη εφεσίβλητη από 222.305,64 ευρώ, στη δεύτερη εφεσίβλητη ποσό 354.713,18 ευρώ, στο τέταρτο ποσό 89.397,51 ευρώ και στην πέμπτη ποσό 387.815,06 ευρώ, ως αποζημίωση, κατ’ άρθρο 105 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα, για την αποκατάσταση της ζημίας που υπέστησαν από την παράνομη παράλειψη των οργάνων του να εκδώσουν τις αναγκαίες για την υλοποίηση του θεσμού της Μεταφοράς Συντελεστή Δόμησης (Μ.Σ.Δ.) κανονιστικές αποφάσεις, κατ’ εξουσιοδότηση του ν. 3044/2002, η οποία είχε ως συνέπεια την αδρανοποίηση των περιουσιακών δικαιωμάτων τους, που είναι ενσωματωμένα σε οικείους τίτλους Μ.Σ.Δ. Στα ανωτέρω ποσά περιλαμβάνεται και ποσό 700 ευρώ, ως χρηματική ικανοποίηση, κατ’ άρθρο 932 του Αστικού Κώδικα, λόγω της ηθικής βλάβης που υπέστησαν από την ανωτέρω αιτία.
2. Επειδή, στο άρθρο 105 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα (Εισ.Ν.Α.Κ.) ορίζεται ότι: «Για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του Δημοσίου κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας που τους έχει ανατεθεί, το Δημόσιο ενέχεται σε αποζημίωση, εκτός αν η πράξη ή παράλειψη έγινε κατά παράβαση διάταξης, που υπάρχει για χάρη του γενικού συμφέροντος…». Κατά την έννοια της ανωτέρω διάταξης, για να στοιχειοθετηθεί ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση απαιτείται παράνομη πράξη ή παράλειψη ή υλική ενέργεια ή παράλειψη υλικής ενέργειας οργάνων του κατά την άσκηση της ανατεθειμένης σε αυτά δημόσιας εξουσίας, επίκληση και απόδειξη συγκεκριμένης ζημίας, καθώς και αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της παράνομης πράξης ή παράλειψης ή υλικής ενέργειας ή παράλειψης υλικής ενέργειας και της επελθούσας ζημίας. Οι εν λόγω προϋποθέσεις της ευθύνης προς αποζημίωση πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά (ΣτΕ 7μ. 704/2024, 237/2011, ΣτΕ 228/2023, 3005/2019, κ.ά.). Αιτιώδης δε σύνδεσμος υπάρχει όταν, κατά τα διδάγματα της κοινής πείρας, η πράξη ή η παράλειψη είναι επαρκώς ικανή (πρόσφορη), κατά τη συνήθη πορεία των πραγμάτων, να επιφέρει τη ζημία και την επέφερε στη συγκεκριμένη περίπτωση (ΣτΕ 156/2022, 252, 1774/2020, 717/2018, κ.ά.). Εκ του ότι δε ο νομοθέτης, είτε με νόμο είτε με κανονιστική διοικητική πράξη, που εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση νόμου, καθορίζει γενικότερα τους όρους του αδίκου, παρέπεται ότι δεν μπορεί να προκύψει, έστω και αν προκαλείται ζημία σε τρίτον, ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 105 του Εισ.Ν.Α.Κ., από την εκ μέρους της πολιτείας νομοθέτηση με τα αρμόδια όργανα αυτής ή από την παράλειψη των οργάνων αυτών να νομοθετήσουν, εκτός αν από τη νομοθέτηση ή την παράλειψή της γεννάται αντίθεση προς κανόνες δικαίου υπέρτερης τυπικής ισχύος. Παράλειψη νομοθέτησης συντρέχει, ειδικότερα, και στην περίπτωση κατά την οποία η θέσπιση κατ’ ουσίαν κανόνων δικαίου έχει ανατεθεί, κατ’ εξουσιοδότηση νόμου, σε διοικητικό όργανο που καθίσταται αρμόδιο για την έκδοση κανονιστικής πράξης, η οποία περιλαμβάνει κανόνες του εξ αντικειμένου δικαίου. Η παράλειψη, στην περίπτωση αυτή, είναι παράνομη όταν, είτε η νομοθετική εξουσιοδότηση επιβάλλει στην Διοίκηση την υποχρέωση για την έκδοση της κανονιστικής πράξης, εφόσον συντρέχουν ορισμένες αντικειμενικές προϋποθέσεις, όπως στην περίπτωση που ο ίδιος ο νόμος καθιερώνει αμέσως και ευθέως ένα δικαίωμα, καταλείπει δε απλώς στον εξουσιοδοτούμενο από αυτόν κανονιστικό νομοθέτη να θεσπίσει συμπληρωματικούς κανόνες, αναγκαίους για τη ρύθμιση τεχνικών λεπτομερειών ή των όρων άσκησης του δικαιώματος, ή εντός ορισμένης προθεσμίας, είτε όταν η υποχρέωση της Διοίκησης να προβεί σε κανονιστική ρύθμιση προκύπτει ευθέως εκ του Συντάγματος. Εντούτοις, επί άσκησης τέτοιας δευτερογενούς νομοθετικής λειτουργίας, επικρατούν οι όροι και περιορισμοί που τυχόν θέτει η εξουσιοδοτική διάταξη, οι οποίοι και διέπουν δεσμευτικώς την κατ’ εξουσιοδότηση κανονιστική ρύθμιση. Εάν, ειδικότερα, πρόκειται για περίπτωση που αφορά την καθιέρωση ενός δικαιώματος προς παροχή, δεν εμποδίζεται ο εξουσιοδοτών νόμος να αναγνωρίσει εξαρχής και αμέσως αυτό το δικαίωμα, με την έννοια, ότι το θεωρεί, από την έναρξη της ισχύος του νόμου, ως παρεχόμενο, καταλείποντας απλώς στο εξουσιοδοτούμενο όργανο την περιορισμένη εξουσία να θεσπίσει συμπληρωματικούς κανόνες δικαίου, αναγκαίους για την περαιτέρω ρύθμιση τεχνικών λεπτομερειών ή των όρων άσκησης του δικαιώματος. Στην περίπτωση αυτή δεν συγχωρείται να καθίσταται το δικαίωμα αυτό, στην ουσία, ανενεργό, διά της παράλειψης της επιτασσόμενης συμπληρωματικής κανονιστικής ρύθμισης αυτού, όταν η σχετική επιταγή της εξουσιοδότησης δεν επιτρέπει μετάθεση του χρόνου έναρξης της ισχύος του δικαιώματος. Συνεπώς, εάν ο εξουσιοδοτών νόμος δεν επιτρέπει τη μετάθεση του χρόνου έναρξης της ισχύος του δικαιώματος, το οποίο παρέχεται αμέσως από αυτόν, η άσκηση της αρμοδιότητας προς κανονιστική ρύθμιση καθίσταται δέσμια, η παράλειψη της Διοίκησης να ασκήσει την κανονιστική αυτή αρμοδιότητα είναι αντίθετη προς το νόμο, από την παράλειψη δε αυτή δημιουργείται ευθύνη του Ελληνικού Δημοσίου προς αποζημίωση, κατά το άρθρο 105 του Εισ.Ν.Α.Κ. (ΣτΕ 1587/2024, 1483/2023, 2544/2013, κ.ά.).
3. Επειδή, ο ν. 3044/2002 «Μεταφορά συντελεστή δόμησης…» (Α΄ 197), όπως ίσχυε μέχρι την κατάργηση των άρθρων 1-7 αυτού από το άρθρο 80 του ν. 4495/2017 (Α΄ 167/3.11.2017), όριζε: Στο άρθρο 1 ότι: «1. Ο κύριος ακινήτου που είναι βαρυνόμενο κατά τις διατάξεις του άρθρου 3 έχει δικαίωμα να μεταφέρει το συντελεστή δόμησης (Μ.Σ.Δ.), που δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί σε αυτό, σε άλλο ακίνητο ή σε άλλη θέση του ίδιου ακινήτου (ωφελούμενο ακίνητο). 2. Το αναφερόμενο στην προηγούμενη παράγραφο δικαίωμα συνιστάται με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων με την οποία εγκρίνεται η έκδοση τίτλου Μ.Σ.Δ. … 3…», στο άρθρο 2 παρ.1 ότι: «Το δικαίωμα για μεταφορά Σ.Δ. ενσωματώνεται σε τίτλο, ο οποίος εκδίδεται από τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων. Ο τίτλος είναι ονομαστικός και μεταβιβάζεται ελεύθερα, το δικαίωμα δε που ενσωματώνεται σε αυτόν είναι διαιρετό», στο άρθρο 3 παρ.1 ότι: «Βαρυνόμενα ακίνητα για τα οποία επιτρέπεται να εκδοθεί τίτλος Μ.Σ.Δ. είναι: 1. α) Ακίνητα με κτίρια, τα οποία έχουν χαρακτηριστεί τα ίδια ή η χρήση τους διατηρητέα, … β)…», στο άρθρο 4 ότι: «1. Η μεταφορά του Σ.Δ. πραγματοποιείται αποκλειστικά σε ακίνητο (ωφελούμενο ακίνητο) που βρίσκεται μέσα σε Ζώνη Υποδοχής Συντελεστή Δόμησης (Ζ.Υ.Σ.). 2. Με απόφαση του Γενικού Γραμματέα της οικείας Περιφέρειας, που εκδίδεται ύστερα από γνώμη του Περιφερειακού Συμβουλίου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος (Π.Σ.Χ.Ο.Π.) και γνώμη του οικείου Ο.Τ.Α. α΄ βαθμού και δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, καθορίζεται η Ζ.Υ.Σ. Η Ζ.Υ.Σ. αποτυπώνεται σε σχεδιάγραμμα που συνοδεύει την απόφαση και δημοσιεύεται μαζί με αυτήν. Στις περιοχές αρμοδιότητας των Οργανισμών που έχουν συσταθεί κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 3 του ν. 2508/1997 (ΦΕΚ 124 Α΄) ή με το ν. 1515/1985 (ΦΕΚ 18 Α΄) ή με το ν. 1561/1985 (ΦΕΚ 148 Α΄), η Ζ.Υ.Σ. καθορίζεται με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, που εκδίδεται ύστερα από γνώμη του οικείου Οργανισμού και του οικείου Ο.Τ.Α. α΄ βαθμού και δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Η Ζ.Υ.Σ. αποτυπώνεται σε σχεδιάγραμμα που συνοδεύει την απόφαση και δημοσιεύεται μαζί με αυτήν. 3. Οι Ζ.Υ.Σ. καθορίζονται ύστερα από εκπόνηση μελέτης, σε περιοχές για τις οποίες συντρέχουν σωρευτικά οι ακόλουθες προϋποθέσεις: α) Βρίσκονται εντός εγκεκριμένου ρυμοτομικού σχεδίου ή εντός ορίων οικισμού που υφίσταται πριν από το 1923. β) Βρίσκονται εκτός των καθορισμένων ορίων, ιστορικών τόπων, παραδοσιακών ή αξιόλογων οικισμών, αρχαιολογικών χώρων, περιοχών που προβλέπονται στην παρ. 3 του άρθρου 18 του ν. 1650/1986 (ΦΕΚ 160 Α΄) ή περιοχών που προβλέπονται στην παρ. 1 β του άρθρου 4 του ν.1577/1985 και εκτός των ορίων περιοχών, στις οποίες έχουν επιβληθεί ειδικοί όροι δόμησης για την προστασία παραδοσιακών ή αρχιτεκτονικών συνόλων, αρχαιολογικών χώρων ή άλλων πολιτιστικών ή περιβαλλοντικά αξιόλογων στοιχείων. γ) Βρίσκονται εκτός ιστορικών κέντρων πόλεων, με εξαίρεση τμήματά τους που αναπλάθονται, σύμφωνα με τις διατάξεις του Κεφαλαίου Β` του ν. 2508/1997. δ) Βρίσκονται εκτός καθορισμένων ορίων περιοχών, οι οποίες έχουν χαρακτηριστεί ζώνες προστασίας χώρων ή κτιρίων, που έχουν κηρυχθεί για οποιονδήποτε λόγο προστατευόμενοι σύμφωνα με τις οικείες διατάξεις. ε) Βρίσκονται εκτός των δύο πρώτων οικοδομικών τετραγώνων (Ο.Τ.) από τη γραμμή του αιγιαλού ή της όχθης προκειμένου για μεγάλες λίμνες ή πλεύσιμους ποταμούς. στ) Δεν έχουν χαρακτηριστεί ως Ζώνες Ενεργού Πολεοδομίας ή Ζώνες Αστικού Αναδασμού ή Ζώνες Κοινωνικού Συντελεστή, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 10 του ν. 1337/1983 (ΦΕΚ 33 Α΄), του ν. 947/1979 (ΦΕΚ 169 Α΄) και του άρθρου 18 του ν. 2508/1997. ζ) Βρίσκονται εκτός περιοχών που έχουν ενταχθεί σε σχέδιο πόλης με τις ειδικές διατάξεις που ισχύουν για τους οικοδομικούς συνεταιρισμούς και εκτός περιοχών που έχουν ενταχθεί σε σχέδιο πόλης με τις διατάξεις του άρθρου 29 του ν. 1947/1991 (ΦΕΚ 70 Α΄) και εκτός Περιοχών Ειδικά Ρυθμιζόμενης Πολεοδόμησης (Π.Ε.Ρ.ΠΟ.) που προβλέπονται στο άρθρο 24 του ν. 2508/1997, εκτός εάν έχουν ενσωματωθεί σε περιοχές αστικών συγκροτημάτων. η) Δεν βρίσκονται σε περιοχές με έντονη κλίση. Ως τέτοιες καθορίζονται οι περιοχές στις οποίες υπάρχουν δρόμοι με κλίση μεγαλύτερη του είκοσι τοις εκατό (20%). 4. Με τη μελέτη για τον καθορισμό Ζ.Υ.Σ., προσδιορίζεται μέσα στην ευρύτερη περιοχή του δήμου για την οποία συντρέχουν οι προϋποθέσεις της προηγούμενης παραγράφου, η ζώνη υποδοχής μεταφοράς συντελεστή δόμησης. Προσδιορίζεται επίσης, σε ποσοστό επί του συνολικού εμβαδού των δομήσιμων επιφανειών της ζώνης, όπως αυτό προκύπτει από τον υπολογισμό των συντελεστών δόμησης που ισχύουν στην περιοχή, το ανώτατο συνολικό εμβαδόν δομήσιμων επιφανειών που επιτρέπεται να μεταφερθεί μέσα σε αυτήν, αφού σταθμιστούν τα παρακάτω στοιχεία: α) το προτεινόμενο ποσοστό αύξησης του ισχύοντος Σ.Δ. της ζώνης προκύπτει από τις χωροταξικές και πολεοδομικές κατευθύνσεις, καθώς και τους αναπτυξιακούς στόχους για την περιοχή, όπως η οικιστική ανάπτυξη, τα περιθώρια επιβάρυνσής της, η θέση, η φυσιογνωμία και η ιδιαιτερότητά της, τα δίκτυα υποδομής και ο κοινωνικός εξοπλισμός, β) δεν αλλοιώνεται η οικιστική φυσιογνωμία της περιοχής, γ) οι κοινόχρηστοι χώροι και οι χώροι για την ανέγερση κοινωφελών κτιρίων, όπως προβλέπονται από το ρυμοτομικό σχέδιο, μετά την πραγματοποίηση της Μ.Σ.Δ. επαρκούν για τις ανάγκες της περιοχής. 5…», στο άρθρο 5 ότι: «1. Πραγματοποίηση μεταφοράς συντελεστή δόμησης είναι η προσθήκη συντελεστή δόμησης σε ωφελούμενο ακίνητο λόγω Μ.Σ.Δ. Ως πραγματοποίηση θεωρείται η έκδοση απόφασης του προϊσταμένου της αναφερόμενης στην παράγραφο 3 υπηρεσίας. Η απόφαση αυτή μεταγράφεται. 2. Με την έκδοση της απόφασης που προβλέπεται στην προηγούμενη παράγραφο αποσβέννυται το δικαίωμα που ενσωματώνεται στον τίτλο και ο τίτλος ακυρώνεται με επισημείωση σε αυτόν της ακύρωσης και της εγκριτικής απόφασης για την πραγματοποίηση Μ.Σ.Δ. … 3. Αρμόδια υπηρεσία για την έγκριση πραγματοποίησης Μ.Σ.Δ. είναι η αρμόδια για πολεοδομικά θέματα Διεύθυνση κάθε Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης στα διοικητικά όρια της οποίας βρίσκεται το ωφελούμενο ακίνητο…» και στο άρθρο 6 παρ.3 ότι: «Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως καθορίζονται οι ειδικότερες προδιαγραφές εκπόνησης των μελετών για τον καθορισμό Ζ.Υ.Σ.».
4. Επειδή, στην προκείμενη περίπτωση, από τα στοιχεία της δικογραφίας προκύπτουν τα εξής: Οι εφεσίβλητοι είναι δικαιούχοι ονομαστικών τίτλων δικαιώματος Μεταφοράς Συντελεστή Δόμησης (Μ.Σ.Δ.), οι οποίοι εκδόθηκαν δυνάμει των διατάξεων του ν. 3044/2002 και της κατ΄ εξουσιοδότηση της παρ.2 του άρθρου 6 αυτού οικ. 8387/2004 κοινής απόφασης των Υπουργών Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων και Δικαιοσύνης “Διαδικασία έγκρισης χορήγησης τίτλου δικαιώματος Μεταφοράς Συντελεστή Δόμησης” (Δ΄ 162) και έχουν καταχωρηθεί στο οικείο βιβλίο τίτλων Μ.Σ.Δ. Ειδικότερα: 1) η πρώτη εφεσίβλητη …. είναι δικαιούχος των κάτωθι ονομαστικών τίτλων δικαιώματος Μ.Σ.Δ.: α) του …./8.10.2013, για δομήσιμη επιφάνεια 79,1004 τ.μ. (5,532 τ.μ. από ισόγειο και 73,5684 τ.μ. από ορόφους), ο οποίος εκδόθηκε βάσει της 40590/19.9.2013 απόφασης της Διεύθυνσης Αρχιτεκτονικής του Υ.ΠΕ.Κ.Α., σε μερική αντικατάσταση, λόγω μεταβίβασης, του προηγούμενου τίτλου …. και προέρχεται από βαρυνόμενο ακίνητο (διατηρητέο) βάσει της Υ.Α. 6967/26.3.2013 “Έγκριση μεταφοράς συντελεστής δόμησης και χορήγησης τίτλου δικαιώματος μεταφοράς συντελεστή δόμησης από βαρυνόμενα ακίνητα που βρίσκονται εντός του εγκεκριμένου ρυμοτομικού σχεδίου του Δήμου Θεσσαλονίκης (Π.Ε. Θεσσαλονίκης της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας), επί των οδών …. και στο οποίο υπάρχουν κτίρια που χαρακτηρίστηκαν ως έργα τέχνης” (ΦΕΚ 111/Α.Α.Π./4.4.2013) και β) του …./8.10.2013, για δομήσιμη επιφάνεια 38,0177 τ.μ. (3,313 τ.μ. από ισόγειο και 34,7047 τ.μ. από ορόφους), ο οποίος εκδόθηκε βάσει της …./19.9.2013 απόφασης της ανωτέρω Διεύθυνσης, σε μερική αντικατάσταση, λόγω μεταβίβασης, του προηγούμενου τίτλου …. και προέρχεται από βαρυνόμενο ακίνητο (διατηρητέο) σύμφωνα με την Υ.Α. 19325/26.3.2013 “Έγκριση μεταφοράς συντελεστής δόμησης και χορήγησης τίτλου δικαιώματος μεταφοράς συντελεστή δόμησης από βαρυνόμενο ακίνητο που βρίσκεται εντός του εγκεκριμένου ρυμοτομικού σχεδίου του Δήμου Θεσσαλονίκης (Π.Ε. Θεσσαλονίκης της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας) επί της οδού … και στο οποίο υπάρχει κτίριο που χαρακτηρίστηκε ως έργο τέχνης” (ΦΕΚ …./Α.Α.Π./….2013), 2) η δεύτερη εφεσίβλητη …. είναι δικαιούχος των κάτωθι ονομαστικών τίτλων δικαιώματος Μ.Σ.Δ.: α) του …./8.10.2013, για δομήσιμη επιφάνεια 126,5574 τ.μ. (8,8507 τ.μ. από ισόγειο και 117,7067 τ.μ. από ορόφους), ο οποίος εκδόθηκε βάσει της προαναφερθείσας 40590/19.9.2013 απόφασης, σε μερική αντικατάσταση, λόγω μεταβίβασης, του προηγούμενου τίτλου …. και προέρχεται από βαρυνόμενο ακίνητο (διατηρητέο) σύμφωνα με την ανωτέρω Υ.Α. 6967/26.3.2013 και β) του …./8.10.2013, για δομήσιμη επιφάνεια 60,8265 τ.μ. (5,3003 τ.μ. από ισόγειο και 55,5262 τ.μ. από ορόφους), ο οποίος εκδόθηκε βάσει της ανωτέρω …./19.9.2013 απόφασης, σε μερική αντικατάσταση, λόγω μεταβίβασης, του προηγούμενου τίτλου 19579 και προέρχεται από βαρυνόμενο ακίνητο (διατηρητέο) βάσει της ανωτέρω Υ.Α. 19325/26.3.2013, 3) η τρίτη εφεσίβλητη …. είναι δικαιούχος των κάτωθι ονομαστικών τίτλων δικαιώματος Μ.Σ.Δ.: α) του …/8.10.2013, για δομήσιμη επιφάνεια 79,1004 τ.μ. (5,532 τ.μ. από ισόγειο και 73,5684 τ.μ. από ορόφους), ο οποίος εκδόθηκε βάσει της ως άνω …./19.9.2013 απόφασης, σε μερική αντικατάσταση, λόγω μεταβίβασης, του προηγούμενου τίτλου …. και προέρχεται από βαρυνόμενο ακίνητο (διατηρητέο) βάσει της ανωτέρω Υ.Α. 6967/26.3.2013 και β) του …./8.10.2013, για δομήσιμη επιφάνεια 38,0177 τ.μ. (3,313 τ.μ. από ισόγειο και 34,7047 τ.μ. από ορόφους), ο οποίος εκδόθηκε βάσει της ανωτέρω …./19.9.2013 απόφασης, σε μερική αντικατάσταση, λόγω μεταβίβασης, του προηγούμενου τίτλου …. και προέρχεται από βαρυνόμενο ακίνητο (διατηρητέο) σύμφωνα με την ανωτέρω Υ.Α. 19325/26.3.2013, 4) ο τέταρτος εφεσίβλητος …. είναι δικαιούχος των κάτωθι ονομαστικών τίτλων δικαιώματος Μ.Σ.Δ.: α) του …/8.10.2013, για δομήσιμη επιφάνεια 31,6401 τ.μ. (2,2127 τ.μ. από ισόγειο και 29,4274 τ.μ. από ορόφους), ο οποίος εκδόθηκε βάσει της ανωτέρω …./19.9.2013 απόφασης, σε μερική αντικατάσταση, λόγω μεταβίβασης, του προηγούμενου τίτλου …. και προέρχεται από βαρυνόμενο ακίνητο (διατηρητέο) σύμφωνα με την ανωτέρω Υ.Α. 6967/26.3.2013 και β) του …./8.10.2013, για δομήσιμη επιφάνεια 15,207 τ.μ. (1,3251 τ.μ. από ισόγειο και 13,8819 τ.μ. από ορόφους), ο οποίος εκδόθηκε βάσει της ανωτέρω …../19.9.2013 απόφασης, σε μερική αντικατάσταση, λόγω μεταβίβασης, του προηγούμενου τίτλου …. και προέρχεται από βαρυνόμενο ακίνητο (διατηρητέο) σύμφωνα με την ανωτέρω Υ.Α. 19325/26.3.2013 και 5) η πέμπτη εφεσίβλητη …. είναι δικαιούχος των κάτωθι ονομαστικών τίτλων δικαιώματος Μ.Σ.Δ.: α) του …./8.10.2013, για δομήσιμη επιφάνεια 138,4029 τ.μ. (9,679 τ.μ. από ισόγειο και 128,7239 τ.μ. από ορόφους), ο οποίος εκδόθηκε βάσει της ανωτέρω …./19.9.2013 απόφασης, σε μερική αντικατάσταση, λόγω μεταβίβασης, του προηγούμενου τίτλου …. και προέρχεται από βαρυνόμενο ακίνητο (διατηρητέο) σύμφωνα με την ανωτέρω Υ.Α. 6967/26.3.2013 και β) του …./8.10.2013, για δομήσιμη επιφάνεια 66,5199 τ.μ. (5,7965 τ.μ. από ισόγειο και 60,7234 τ.μ. από ορόφους), ο οποίος εκδόθηκε βάσει της ανωτέρω …./19.9.2013 απόφασης, σε μερική αντικατάσταση, λόγω μεταβίβασης, του προηγούμενου τίτλου 19579 και προέρχεται από βαρυνόμενο ακίνητο (διατηρητέο) σύμφωνα με την πιο πάνω Υ.Α. …./26.3.2013. Με την από 1.9.2017 αγωγή τους ενώπιον του Τριμελούς Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών υποστήριξαν ότι, παρά την πάροδο ευλόγου χρόνου από την έναρξη ισχύος του ν. 3044/2002 και την χορήγηση των επίμαχων τίτλων Μ.Σ.Δ., η κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση δεν έχει ακόμα προβεί στην έκδοση των απαιτούμενων για την πραγματοποίηση της μεταφοράς του συντελεστή δόμησης κανονιστικών αποφάσεων, ήτοι της προβλεπόμενης από την παρ.3 του άρθρου 6 του ν. 3044/2002, περί καθορισμού των ειδικότερων προδιαγραφών εκπόνησης των μελετών για καθορισμό Ζ.Υ.Σ. και, ακολούθως, της προβλεπόμενης από την παρ.2 του άρθρου 4 απόφασης καθορισμού Ζ.Υ.Σ. Από την παράνομη αυτή παράλειψη οι τίτλοι τους κατέστησαν ανενεργοί, μη δυνάμενοι να εκπληρώσουν τον σκοπό για τον οποίον εκδόθηκαν, με συνέπεια οι ίδιοι να αποστερηθούν τα περιουσιακά στοιχεία που ενσωματώνονται σε αυτούς και να υποστούν ζημία ισόποση με την αντικειμενική αξία της προς μεταφορά επιφάνειας (σε τετραγωνικά μέτρα από ισόγειο και ορόφους). Ζήτησαν δε, κατ’ άρθρο 105 του Εισ.Ν.Α.Κ., να αναγνωριστεί η υποχρέωση του Ελληνικού Δημοσίου να τους καταβάλει σχετικώς ως αποζημίωση: 1) στην πρώτη εφεσίβλητη συνολικό ποσό 221.605,64 ευρώ (149.357,41 ευρώ για τον … τίτλο Μ.Σ.Δ. + 72.248,23 ευρώ για τον 19587 τίτλο Μ.Σ.Δ.), 2) στη δεύτερη εφεσίβλητη συνολικό ποσό 354.013,18 ευρώ (238.260,64 ευρώ για τον …. τίτλο + 115.752,54 ευρώ για τον …. τίτλο Μ.Σ.Δ., 3) στην τρίτη εφεσίβλητη συνολικό ποσό των 221.605,64 ευρώ (149.357,41 ευρώ για τον …. τίτλο + 72.248,23 ευρώ για τον …. τίτλο), 4) στον τέταρτο εφεσίβλητο συνολικό ποσό 88.697,51 ευρώ (59.565,16 ευρώ για τον 19628 τίτλο + 29.132,35 ευρώ για τον …. τίτλο) και 5) στην πέμπτη εφεσίβλητη συνολικό ποσό 387.115,06 ευρώ (260.486,44 ευρώ για τον …. τίτλο + 126.628,62 ευρώ για τον …. τίτλο Μ.Σ.Δ.), νομιμοτόκως από την επίδοση της αγωγής, καθώς και ποσό 5.000 ευρώ, ως χρηματική ικανοποίηση για την ηθική βλάβη που υπέστησαν από την ανωτέρω αιτία. Προς απόδειξη της ζημίας τους προσκόμισαν φύλλα υπολογισμού αξίας ακινήτου-οικοπέδου των επίμαχων ιδιοκτησιών που συντάχθηκαν από την συμβολαιογράφο Αθηνών . και αφορούν το φορολογικό έτος 2015, προβάλλοντας ότι οι σχετικές αξίες έχουν παραμείνει σταθερές. Το Ελληνικό Δημόσιο υποστήριξε ότι δεν συντρέχει παράνομη παράλειψη των οργάνων του, καθώς η εκτίμηση της σκοπιμότητας για την έκδοση της κανονιστικής πράξης και η εκτίμηση του χρόνου έκδοσής της εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης, μετά από τη στάθμιση των ιδιαίτερων συνθηκών που επιτρέπουν ή μη τον καθορισμό των Ζ.Υ.Σ. και άπτεται της έρευνας πραγματικών ζητημάτων σχετιζόμενων με τεχνικά και πολεοδομικά δεδομένα, ήτοι προδήλως σύνθετο εγχείρημα που απαιτεί εξειδικευμένες τεχνικές κρίσεις. Περαιτέρω, υποστήριξε ότι με τον ν. 4495/2017 καταργήθηκαν οι διατάξεις των άρθρων 1 – 7 του ν. 3044/2002, οι οποίες δεν αποτελούν πλέον έρεισμα για τη θεμελίωση αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου, ενώ επιπλέον με τον νόμο αυτόν οι εφεσίβλητοι, όχι απλώς δύνανται, κατ’ άρθρο 79 παρ.1 αυτού, αλλά υποχρεούνται να λάβουν κατόπιν αιτήματός τους νέο τίτλο Μ.Σ.Δ. και να επιλέξουν είτε την πραγματοποίηση μεταφοράς συντελεστή δόμησης μέσω της Τράπεζας Δικαιωμάτων Δόμησης και Κοινοχρήστων Χώρων (Δ.Δ.Κ.Χ.), είτε τη χρηματική αποζημίωσή τους από την ίδια Τράπεζα. Τέλος, υποστήριξε ότι ο προσδιορισμός της ζημίας δεν θα πρέπει να γίνει βάσει της αναφερόμενης στους επίμαχους τίτλους δομήσιμης επιφάνειας, αλλά βάσει της επιφάνειας γηπέδου, στην οποία αυτή αντιστοιχεί, προέβαλε δε ένσταση αοριστίας, καθόσον με την αγωγή δεν προέκυπτε ο τρόπος υπολογισμού της αντικειμενικής αξίας. Το πρωτοβάθμιο δικαστήριο, αφού έλαβε υπόψη ότι, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 17 παρ.2 του Συντάγματος και 1 του Π.Π.Π. της Ε.Σ.Δ.Α. αποκλείεται η στέρηση περιουσίας χωρίς την προηγούμενη καταβολή αποζημίωσης, ότι η προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, με την κήρυξη κτισμάτων ως διατηρητέων, αποτελεί ουσιώδη περιορισμό της ιδιοκτησίας και ότι τρόπο αποζημίωσης αποτελεί και ο θεσμός της μεταφοράς του συντελεστή δόμησης, έκρινε ότι η παράλειψη έκδοσης της προβλεπόμενης από την παρ.3 του άρθρου 6 του ν. 3044/2002 κανονιστικής υπουργικής απόφασης για τον καθορισμό των ειδικότερων προδιαγραφών εκπόνησης των μελετών για τον καθορισμό Ζ.Υ.Σ. και, ακολούθως, η παράλειψη καθορισμού Ζ.Υ.Σ., εντός των οποίων και μόνο είναι δυνατή η πραγματοποίηση της μεταφοράς συντελεστή δόμησης, προσκρούει στις ανωτέρω υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις, γιατί με τον τρόπο αυτόν καθίσταται στην ουσία ανενεργής η καταβολή της οφειλόμενης αποζημίωσης. Έκρινε, περαιτέρω, ότι ο καθορισμός των Ζ.Υ.Σ. δεν εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης, αλλά συνιστά δέσμια αρμοδιότητα αυτής και ότι εφόσον έως την έκδοση το έτος 2013 των επίμαχων τίτλων είχε παρέλθει εύλογο χρονικό διάστημα, στοιχειοθετείται αποζημιωτική ευθύνη του Ελληνικού Δημοσίου, κατ’ άρθρο 105 του Εισ.Ν.Α.Κ. Η δε ζημία των εναγόντων συνίσταται στην αποστέρηση του ενσωματωμένου στους επίμαχους τίτλους Μ.Σ.Δ. δικαιώματός τους να ανεγείρουν ακίνητα επιφάνειας ίσης με την αναγραφόμενη στους αντίστοιχους τίτλους και ισοδυναμεί με την αξία της προς μεταφορά δομήσιμης επιφανείας. Αφού έλαβε υπόψη τα προσκομισθέντα φύλλα υπολογισμού αξίας των επίμαχων ιδιοκτησιών, αναγνώρισε την υποχρέωση του Ελληνικού Δημοσίου να καταβάλει στην πρώτη εφεσίβλητη συνολικό ποσό 221.605,64 ευρώ, στη δεύτερη συνολικό ποσό 354.013,18 ευρώ, στην τρίτη συνολικό ποσό 221.605,64 ευρώ, στον τέταρτο συνολικό ποσό 88.697,51 ευρώ και στην πέμπτη συνολικό ποσό 387.115,06 ευρώ, κατά τα αιτηθέντα με την αγωγή. Τέλος, έκρινε ότι εξαιτίας της προαναφερθείσας παρανομίας οι εφεσίβλητοι υπέστησαν ηθική βλάβη, για την αποκατάσταση της οποίας επιδίκασε σε καθέναν από αυτούς το ποσό των 700 ευρώ.
5. Επειδή, με την κρινόμενη έφεση το Ελληνικό Δημόσιο ζητά να εξαφανιστεί η ανωτέρω απόφαση. Προβάλλει, ειδικότερα, ότι δεν υφίστατο υποχρέωση για έκδοση των επίδικων κανονιστικών πράξεων, καθώς με την εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 4 παρ.2 του ν. 3044/2002, αφενός δεν καθιερώνεται με τρόπο ευθύ και άμεσο δικαίωμα, αλλά καταλείπεται εξ ολοκλήρου στη Διοίκηση η εξουσία για καθορισμό Ζ.Υ.Σ., που προϋποθέτει εκπόνηση ειδικής μελέτης σε περιοχές για τις οποίες συντρέχουν σωρευτικά οι απαιτούμενες από το νόμο προϋποθέσεις και τήρηση ειδικής διοικητικής διαδικασίας για την διατύπωση των απόψεων των εμπλεκόμενων αρχών, αφετέρου δεν τίθενται συγκεκριμένα αυστηρά χρονικά όρια. Τα ανωτέρω είναι απορριπτέα ως αβάσιμα, καθόσον με το άρθρο 4 παρ.2 του ν. 3044/2002 ρυθμίζονται διεξοδικά οι προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν και τα στοιχεία που πρέπει να σταθμιστούν για τον καθορισμό Ζ.Υ.Σ. και που διέπουν δεσμευτικά τη Διοίκηση, στην οποία καταλείπεται μόνο η εξουσία για θέσπιση συμπληρωματικών κανόνων ρύθμισης λεπτομερειών. Πάρα ταύτα, τα όργανα του Ελληνικού Δημοσίου παρέλειψαν, κατά παράβαση της σχετικής υποχρέωσή τους, την έκδοση, αρχικά, της προβλεπόμενης από την παρ.3 του άρθρου 6 του ν. 3044/2002 υπουργικής απόφασης για τον καθορισμό των ειδικότερων προδιαγραφών εκπόνησης των μελετών για τον καθορισμό Ζ.Υ.Σ. και, στη συνέχεια, τον καθορισμό Ζ.Υ.Σ., για χρονικό διάστημα που υπερβαίνει τον εύλογο χρόνο, από το έτος 2002 που δημοσιεύθηκε ο ν. 3044/2002, έως την άσκηση της αγωγής (1.9.2017). Η παράνομη αυτή παράλειψη καθιστά αδύνατη την πραγματοποίηση της μεταφοράς συντελεστή δόμησης, που αποτελεί τρόπο αποζημίωσης, λόγω της επιβολής ουσιωδών περιορισμών για προστασία στοιχείων της πολιτιστικής κληρονομιάς (κατ΄ άρθρο 24 παρ.6 του Συντάγματος), όπως είναι τα κτίρια που χαρακτηρίζονται ως διατηρητέα (Ολ. ΣτΕ 2367/2007) και ανενεργή την απορρέουσα από την συνταγματική αυτή διάταξη υποχρέωση για καταβολή αποζημίωσης, κατά τα αναφερθέντα στην δεύτερη σκέψη. Επικουρικά, το εκκαλούν διατείνεται ότι κατά τον χρόνο δημοσίευσης της πρωτόδικης απόφασης είχαν τεθεί σε ισχύ οι διατάξεις του ν. 4495/2017, με το άρθρο 80 του οποίου καταργήθηκαν τα άρθρα 1-7 του ν. 3044/2002 και συνεπώς τα τελευταία δεν αποτελούν έρεισμα για τη θεμελίωση αποζημιωτικής ευθύνης, άλλως, έχει διακοπεί ο αιτιώδης σύνδεσμος, καθώς ρυθμίστηκε πλέον εκ νέου ο θεσμός μεταφοράς συντελεστή δόμησης, έχει δε ήδη εκδοθεί, κατ΄ εξουσιοδότηση του άρθρου 72, σχετική υπουργική απόφαση περί τεχνικών προδιαγραφών εκπόνησης των μελετών για τον καθορισμό Ζ.Υ.Σ. Κατά το εκκαλούν, οι εφεσίβλητοι υπάγονται στη ρύθμιση του άρθρου 79 παρ.2 του ν. 4495/2017, σύμφωνα με το οποίο δικαιούνται να λάβουν νέους τίτλους Μ.Σ.Δ. και να επιλέξουν την πραγματοποίηση μεταφοράς συντελεστή δόμησης μέσω της Τράπεζας Δ.Δ.Κ.Χ. ή τη χρηματική αποζημίωση από την Τράπεζα αυτή. Τα ανωτέρω πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμα, καθώς κρίσιμος εν προκειμένω χρόνος είναι αυτός της άσκησης της αγωγής (1.9.2017), χωρίς να ασκεί επιρροή τόσο για την ύπαρξη αιτιώδους συνδέσμου όσο και για τον τρόπο αποζημίωσης η μεταγενέστερη μεταβολή των σχετικών διατάξεων με το ν. 4495/2017 (έναρξη ισχύος 3.11.2017, σύμφωνα με το άρθρο 157 αυτού), όπως ορθά κρίθηκε με την εκκαλούμενη απόφαση. Τέλος, προβάλλεται ότι η πρωτόδικη απόφαση είναι πλημμελώς αιτιολογημένη, γιατί δεν καθόρισε τον χρόνο εκτίμησης της ζημίας, η οποία θα έπρεπε να υπολογιστεί (βάσει της αντικειμενικής αξίας της προς μεταφορά δομήσιμης επιφάνειας) κατά τον χρόνο έκδοσης της εγκριτικής απόφασης έκδοσης τίτλων Μ.Σ.Δ., ήτοι το έτος 2013, την οποία, όμως, οι εφεσίβλητοι δεν απέδειξαν, καθώς τα προσκομισθέντα φύλλα υπολογισμού αξίας των ακινήτων τους αφορούσαν το φορολογικό έτος 2015. Τα ανωτέρω είναι απορριπτέα ως αορίστως προβαλλόμενα, καθώς το εκκαλούν δεν ισχυρίζεται, ούτε αποδεικνύει ότι το έτος 2013 η αντικειμενική αξία των επίδικων ακινήτων ήταν μικρότερη από αυτήν του έτους 2015 που έλαβε υπόψη το πρωτοβάθμιο δικαστήριο, ενώ, σε κάθε περίπτωση, δεν είχε αμφισβητήσει πρωτόδικα τα αιτηθέντα με την αγωγή ποσά, όπως αυτά προέκυπταν από τα προαναφερθέντα φύλλα υπολογισμού.
6. Επειδή, κατόπιν των ανωτέρω, πρέπει να απορριφθεί η κρινόμενη έφεση, χωρίς να καταλογιστούν σε βάρος του εκκαλούντος δικαστικά έξοδα, λόγω μη υποβολής σχετικού αιτήματος από τους εφεσίβλητους (άρθρο 275 παρ.7 του Κ.Δ.Δ.).
ΔΙΑ ΤΑΥΤΑ
Απορρίπτει την έφεση.
Η διάσκεψη του Δικαστηρίου έγινε στην Αθήνα στις 26-2-2025 και 11-3-2025 και η απόφαση δημοσιεύθηκε στο ακροατήριό του κατά την έκτακτη δημόσια συνεδρίαση της 2-4-2025.
Η ΠΡΟΕΔΡΟΣ Η ΕΙΣΗΓΗΤΡΙΑ
ΑΓΓΕΛΙΚΗ ΣΥΝΤΕΛΗ ΕΥΑΓΓΕΛΙΑ ΛΙΑΓΚΑ
Η ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ
ΚΩΣΤΟΥΛΑ ΜΟΥΡΤΖΟΥΚΟΥ
